80年前，在吸取二战的惨痛教训后，世界各国共同缔造了联合国这一国际和平与合作多边平台。80年后的今天，多边主义原则在现实利益与强权政治冲击下风雨飘摇，联合国的作用和前途面临质疑与挑战。

在联合国成立80周年之际，北京语言大学联合国研究中心主任贾烈英教授做客《大变局》节目，深入阐释联合国的不可替代性，解读联合国的改革重点，展望联合国的未来。

《大变局》：您怎么评价过去80年联合国对于世界格局和国际秩序的塑造作用？

贾烈英：实际上联合国就是战后世界秩序的一部分，建立在二战结束的基础上，反法西斯国家大国合作，共同缔造了联合国，也缔造了战后世界秩序。

联合国是怎样维护这个世界秩序的？首先，《联合国宪章》是国际法的集大成，相当于是“游戏规则”。国家之间互动得有规则才行。第二方面，联合国是一个重要的制度平台。国家之间互动得有一个地方，得围绕着某些制度来展开。

人们会对联合国有特别高的期望值，或者说有很多诟病，这些评论都来自于对联合国某一局部的观感，但是对它的全部不是特别了解。

联合国有六大机构，分别是联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、国际法院、托管理事会，还有秘书处。联合国系统里还有15个专门机构，比如教科文组织、粮农组织等等。另外，跟联合国建立合作关系的还有大量的NGO、民间机构、企业，还有一些个人也成为观察员。所以说联合国是一个立体状的、网状的结构。

在这个前提下，联合国负责和平与安全的就是安理会。可是我们经常看到很多大国频繁地使用否决权，造成了联合国安理会陷入困境，无法采取行动。那是不是联合国就无所作为了呢？不是，实际上联合国促进和平与安全的措施很多。

可能很多人不知道，秘书长发挥的作用是相当明显的。比如在60年代初发生了著名的古巴导弹危机，美苏一度走到了核战争的边缘。正是当时的联合国秘书长吴丹进行调停，使得双方有了台阶下，避免了这场人类的劫难。

“两伊战争”，伊朗跟伊拉克打了八年，当时损伤极其惨重。到最后双方也打不动了，也正是在联合国的调停下，双方有了一个谈判的平台，接受了联合国的调停，最后就停火。

再举个例子，联合国的维持和平行动。从在中东部署第一支维和部队以来，联合国已部署70多次行动，目前正在执行任务的还有很多支部队。这些维和部队被派到一些特别危险的地区，把双方进行隔离，建立一个缓冲区，这样就使得双方冲突降温了。

《大变局》：现在联合国经常被批评为“力不从心”，并且也有一些人认为五常的体制也不能很好地代表世界上力量格局的变化。您是否认为安理会的改革是必然的趋势？它改革最大的阻力是什么？

贾烈英：联合国必须改革，而且非常迫切。实际上关于联合国的改革，不是一个新问题，早就开始了。在60年代，安理会就曾经进行过一次扩大，从11个理事国扩大到15个，其中有五常，还有10个非常任理事国。

联合国马上就要到它80岁的生日了，它还能不能反映目前的权力结构和对比？应该说确实是不能反映了。安理会的五常还是原来的五常，但是英国和法国的实力有了比较明显的下降，而德国、日本、印度、南非，以及一些新兴国家，还有一些区域集团，比如非盟、东盟，它们的崛起是非常明显的，但是在安理会当中没有它们的席位。发展中国家的席位就很少，只有中国在安理会五常当中代表发展中国家。非洲以及拉丁美洲在常任当中都没有代表。

《联合国宪章》的任何改动需要两个硬性门槛。第一个就是五常必须都同意。第二个门槛就是所有联合国成员国必须有2/3同意。这两个门槛实际上都是非常高的。所以对联合国改革的展望，我是觉得不乐观。因为只要有一个常任理事国否决，就没法进行实质性的变革。

《大变局》：您如何看待联合国内部代表性赤字这个问题？中国在这方面能够发挥什么样的作用？

贾烈英：发展中国家代表性不足的话题，不只体现在安理会当中，也体现在联合国的专门机构当中。比如，中国、印度在国际货币基金组织，在世界银行当中投票权的比重，经过艰难的斗争才稍微提高了一些。这种改革为什么如此之难？我觉得还是因为很多大国不愿意稀释自己的权力，不愿意放弃自己的既得利益。比如很明显的，在安理会当中，这些享有常任理事国席位的国家是不愿意稀释它的权力的，不管它说得有多好听，等到进行实质性变革的时候，恐怕就是另外一回事了。

中国在联合国中的投票权也是严重不足的。根据教科文组织2022年底公布的数据，在联合国秘书处的工作人员当中，中国工作人员的数量排到第17位，远远少于苏丹、肯尼亚、印度，如果再结合中国所缴纳的会费，确实是很不合理。这种不合理是现实，要进行有力的改革还需要时间。

《大变局》：在我还是一个小孩的时候，第一次看到联合国这个词，我觉得这个词特别酷，代表了非常强的权威感。但是我长大之后才知道，联合国通过的很多决议，并不具有强制性。现在也有一些人认为多边外交就是表演给世界人民看的，干不了什么实际的事情，只有美国想干什么就干什么。您怎么看待这种对多边主义效用的质疑？

贾烈英：实际上很多年轻人都对联合国充满了憧憬，想象着在镁光灯下，在多边外交当中西装革履地穿梭是多么美妙的事情。人们也赋予了联合国太高的希望，对于联合国的评价，一方面是过于理想化，另一方面，又觉得它完全是某些大国的工具，这就又走向了另一个极端。

那么联合国是什么？恐怕很多人没有进行本质的思考。实际上有三个“联合国”，第一个“联合国”就是以所有的主权国家都加入以后开会的那个联合国大会为代表的“联合国”。在这个“联合国”中，主权国家一律平等，一国一票，每年秋天都要开长会。

第二个“联合国”就是大国的“联合国”，就是安理会。在安理会当中很显然大国处于支配地位，也就是说在二战当中付出巨大牺牲的这五个战胜国，它们享有特权，享有否决权。所以当它不起作用的时候，人们就对它百般指责。

还有第三个“联合国”，就是以国际公务员为代表的“联合国”。在联合国系统的国际公务员加起来有8万多人。这些人被聘任以后都要宣誓，捂着《联合国宪章》宣誓效忠联合国，不接受母国的，或者第三方的支配，不追求联合国以外的私自利益。这是代表了某种理想主义的“联合国”，也就是刚才您说的“特别酷”的“联合国”。

这三个侧面都是联合国的样子，您把它结合起来就是联合国的全部了，有反映民意的，有反映政治博弈的，有为理想而献身的。第二任联合国秘书长哈马舍尔德，去调停刚果事件的时候飞机被导弹击中遇难了，他是为联合国事业牺牲的最高级别的国际公务员。

但是，是不是这五大国具有比较多的特权，就能完全掌控联合国，就可以表演给国内的百姓看？也不是这样的。以美国为例，它对待联合国是实用主义的，能用的时候尽量用，用不了，没有办法的时候它会绕开单独干，走向单边主义。它也想披上一种合法的外衣来从事它的行动，这样行动的成本会降低，这样它就有号召力，它的盟国追随起来也非常自然。但是并不是说每件事联合国都能同意它做。比如2003年美国第二次攻打伊拉克就没有得到联合国的授权，后来它就率领了一批盟国来做这件事情。

如果从权力政治的角度来考虑，你可以这么做，但是它的后果是非常严重的。后果是什么呢？就连联合国秘书长安南当时被记者问到的时候，都被迫说美国侵略了伊拉克。这件单边主义的事情极大地损害了美国的国家声誉，影响了它的形象。而且它占领伊拉克以后，在重建伊拉克的时候，依然还要回到联合国框架寻求合法性。所以我们从这当中可以看出来，联合国不是任何一个大国可以支配的工具，它是一个多边外交最好的平台。

《大变局》：作为联合国安理会常任理事国，中国这几十年来对联合国角色的理解是否发生了一些变化？

贾烈英：中国对多边外交的理解，我们可以追溯到最早的一个点就是清朝的时候，李鸿章对多边外交的理解，也就是八国联军打进北京，这些侵略者跟中国的代表坐在一块谈判。这是一个非常典型的中国人关于多边外交的记忆。这个记忆是非常痛苦的，所以中国人在过去对多边外交极不习惯，也不熟悉，而且认为它带有很大的强迫性。

等到后来新中国成立以后，为了恢复联合国合法席位展开了20多年的斗争，终于在1971年恢复了新中国的合法席位。那么恢复以后，咱们对联合国的认知，对多边主义的认知，经历了这么几个非常明显的阶段。

第一个阶段就是从1971年恢复以后的70年代，叫做“观望阶段”，因为太不熟悉这些事情了。在人权问题上，维和问题上，这到底在做什么？会不会侵犯主权？也不了解。所以很多情况下我们就是出席会议，但是不投票，或者投也可能是投弃权票，基本上70年代是不投票的。

等到1978年中国改革开放正式启动，我们和联合国的关系就日趋热络起来。咱们和联合国系统绝大部分专门机构建立关系，这些机构在北京设办事处，都是在80年代初。我们也特别希望通过这种多边主义的互动，能够获取中国急需的技术、管理经验、资金。比如世界银行就给予中国相当多的低息贷款，甚至也有赠款，来帮助中国发展教育、治沙、开发兴修水利等等。在这个过程当中，中国就开始非常主动地学习国际组织的管理经验、里头的内部事务，就开始日趋积极，一直持续到90年代中期。

1992年邓小平南巡讲话，全面推进市场经济建设，中国的国力也发展得非常快，这样对联合国就更加重视了。1995年江泽民主席出席联合国大会，还赠送了联合国一个青铜鼎，表达了中国对联合国从事和平事业的期许。元首亲自出席联合国大会，可以看出我们的态度就更加积极了。

等到2012年习近平主席执政以来，中国外交进入了一个新时代。这个时候就不只是说熟悉联合国、积极参与的问题了，我们开始奋发有为，从人力、财物、技术等方面回馈联合国。比如，到目前为止，咱们的维和经费，还有联合国的日常经费的捐助，都是世界第二，仅次于美国。我们派的维和士兵是五常当中最多的。在器物层面之外，我们还开始提供中国方案。这方面以“一带一路”倡议，还有习近平主席提的“两个构建”，就是构建人类命运共同体，构建新型国际关系为代表。这和《联合国宪章》是一脉相承的，并不冲突。最近这几年习近平主席相继提出了四个倡议，就是全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议和最新的今年9月1日提出的全球治理倡议，这些都是公共产品。总结来说，这个阶段中国开始引领联合国的某些议程，对联合国会作出更大的贡献。

很显然，从这几个阶段划分，我们能够非常清晰地感觉到中国对联合国认知的变化。

《大变局》：我们知道中国在联合国维和行动、气候治理等方面投入很多，但是一些西方媒体却把这个解读为中国在借联合国扩张自己的影响力。您怎么看待这种话语博弈？

贾烈英：我觉得这个指责太勉强。中国派出的维和士兵已经达到了5万多人，派驻的国家大部分是在非洲，比如马里、南苏丹。中国在这些国家并没有什么特殊的国家利益，也没有什么军事基地，更没有特别大量的投资。要说中国想借着联合国这个平台在马里，在南苏丹获取私利是非常勉强的一种指责。

中国在气候治理方面的贡献也是有目共睹的。习近平主席说，绿水青山就是金山银山。环境对于中国人民的生活质量越来越重要，所以宁肯牺牲一点速度，也要保证质量。即使没有联合国的相关决议，中国在国内也会主动减排，减少能源消耗，保证空气质量。中国在环境技术领域突飞猛进。光伏、太阳能、风能技术的发展对环境的改善起了非常重要的作用。中国自己受益以后，又把这些经验，还有资金技术，无偿地跟国际社会分享，所以就有很多的案例，在联合国系统里头都有介绍。要是指责说中国又是借联合国这个平台，在环境领域里面谋取私利，这个逻辑是非常勉强的。中国在联合国的行为是经得住时间检验的。

《大变局》：今天的联合国在乌克兰危机、巴以冲突等重大的安全议题上表现比较低效，甚至有人认为它是缺位的。您认为这样的一个结果，它是机制性的失灵，还是大国博弈的必然结果？

贾烈英：实际上这两者都有。联合国在最开始创设的时候，就设计了所谓的“保险丝”，也就是说安理会五常都有否决权，只要它们一票否决，这个事情就做不了了。所以就会出现，比方说俄乌冲突，这件事情为什么安理会无所作为？就是因为它牵涉到了一些常任理事国的利益，很直接，所以它们会投否决票。这恰恰是机制作的保障，好像一个楼一样，它为什么电路上要设保险丝呢？当这个保险丝断的时候，这个楼就得以保障。同样的道理，如果说有一个大国行使了否决权，这件事情就没法做了。从短期看，好像是安理会陷入了瘫痪，但它恰恰保证了联合国这个“大厦”的存在。

在联合国这个舞台上，大国博弈是再正常不过的一件事情。如果联合国80年来都是一派莺歌燕舞，五大国完全一致，我觉得那是不可能的事情。国家之间的利益有分歧，展开对抗是一种常态，而且以后也还会发生。

《大变局》：美国近年来多次绕开联合国，采取了一些单边行动，比如说发动战争、推行制裁等等。这是否从根本上动摇了联合国的权威？

贾烈英：我的答案是它没有从根本上动摇。这源于联合国制度的韧性，它是最具代表性的多边组织，合法性最高，最具有普遍性。193个成员国，围绕全球性问题展开密集互动，这样的国际组织你找不到第二个。所以说它是不可替代，不可或缺的。

另外，联合国制度是相互补台的，联合国大会、安理会、经社理事会、秘书处、国际法院，它们之间是互相补充的，不会说因为在安理会当中陷入了某种僵局，联合国就瘫痪了，它的生命力是很强的。

美国作为当前实力最强大的霸权国，越来越采取单边主义。从权力政治的角度，它可以这么做，但是最后它还是绕不开联合国，很多问题还要回到联合国来解决。所以说它的单边行动更多地是削弱了自己的软实力，而无法造成对联合国的本质性伤害。

《大变局》：如果想让联合国在下一个80年依然不可或缺的话，您认为改革最重要的突破口应该在哪里？

贾烈英：对于联合国的展望，尤其是要让它发挥人们期待的作用，最根本的还是要在联合国安理会当中能够寻找共识。现在很多问题的根源实际上大部分确实来源于安理会的分裂，这当中尤其是五常的分裂会对联合国的作用造成一种致命的伤害。在冷战时期，正是因为美苏的对抗，导致安理会很正常的活动都难以举行。目前，我们在关注俄乌冲突、加沙问题等等的时候，都会把眼光再次投向安理会，尤其是五常之间的共识。所以我还是希望能够在大国之间，在五常当中寻找共识，搁置争端，能在什么领域合作就在什么领域合作。只有这样，我觉得人类才有希望。

《大变局》：作为学者，您是否担心联合国正在被边缘化？还是您对联合国未来的发展依然保持乐观？

贾烈英：我是个乐观主义者。我一开始对联合国的认知就是比较实事求是的，没有把它捧上天，也没有把它打入地狱。联合国现在碰到了困难，都是源于大国的分裂。联合国的韧性将使它的生命力得以保障，不会那么脆弱地就走向解体。

另外，我觉得联合国是不可或缺，不可替代的。现在有这么多的全球性问题必须去解决，而且必须大家坐下来一起商量着解决，不是任何一个大国能够完全主导的。所以，主权国家都需要这个多边外交的平台。从这个角度讲，我认为联合国可以具有很长远的生命力。

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