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解非，山西大学教师、山西省国际科技交流协会理事
随着航天技术持续进步和外空活动日益活跃，外空利用已从传统的国家主导探索拓展至商业应用和多元主体参与，轨道资源协调、空间碎片减缓、商业航天监管与外空安全等问题对现有国际规则提出了新的要求。如何在维护各国合法权益的基础上完善治理规则、协调各方利益，成为全球治理需要回应的重要课题。
在2026全球治理论坛（雄安）上，中方发布《关于加强外空治理的中国立场》，提出推动外空治理规则跟上探索步伐、体现广泛参与、使治理成果惠及各国。这一立场回应了外空活动发展带来的治理需求，也将规则适应性与参与公平性这两大问题凸显出来。外空全球治理不能成为少数国家凭借技术和能力优势塑造排他性规则的场域，而应建立在国际法治、平等参与和多边协商的基础之上。
外空活动发展对治理公平提出新要求
外空全球治理议题的拓展，源于外空活动形态及其影响范围的深刻变化。卫星通信、导航、地球观测等应用日益融入经济社会运行，外空基础设施与各国发展、安全及公共服务的联系日益紧密。与此同时，商业航天发展和外空活动主体增多，使轨道资源协调、空间交通管理、空间碎片减缓和突发事件应对等问题相互交织。既有国际规则需要适应新的活动形态和风险，但规则更新不能仅以少数航天能力较强国家的实践为依据，更不能将技术先发优势转化为排斥其他国家参与的制度优势。
规则公平并不意味着各国在技术能力、投入规模和责任承担上完全相同，而是要求各国能够平等参与规则讨论，各国合理关切得到应有重视。由于航天技术、基础设施和专业能力存在差距，不同国家参与国际规则讨论、获取和利用空间科技成果、开展空间技术应用的条件并不相同。如果规则制定缺乏充分代表性，部分国家的实际需求就可能被忽视，规则的公正性、接受度和执行效果也会受到影响。因此，完善外空全球治理，既要关注规则能否有效应对现实问题，也要关注规则如何形成、各国能否参与以及治理成果如何共享。
外空全球治理还必须正视安全利益的相互依存。空间物体碰撞、碎片扩散和活动信息不透明等问题可能产生跨国影响，外空资产的军民两用属性又使技术发展、国家安全与战略互信之间的关系更加复杂。任何国家在谋求自身外空安全时，都应兼顾其他国家的合理安全关切。若以单方面追求安全优势取代共同风险治理，可能加剧误解误判，增加外空军备竞赛和武装冲突风险。外空全球治理需要超越零和思维，将各国合法权益、共同安全与外空长期可持续利用统筹起来。
以国际法治和多边主义维护规则公平
外空全球治理规则的完善，应当建立在国际法基础之上。以《外空条约》等国际法为基础的现行外空法律体系，为各国外空活动提供了基本规范。面对新技术、新主体和新风险，国际社会需要推动相关规则与实践发展相适应，但规则发展应当遵循国际法治，在广泛共识基础上推进，不能以个别国家的国内法或单边措施取代国际协商。规则的有效性不仅取决于其能否回应现实问题，也取决于其是否具有广泛的国际认同，能否得到相关国家的理解与遵守。
多边主义是凝聚规则共识的重要途径。外空活动跨越国界，相关风险也不会止于单一国家的管辖范围，任何国家都难以独自解决全部治理问题。维护联合国在外空全球治理中的主渠道地位，发挥相关多边机制和专业机构在各自职能范围内的建设性作用，有助于协调不同国家的利益诉求、弥合分歧并推动形成共同规则。各国可以围绕规则内容提出不同方案、表达自身关切，但应通过平等协商寻求共识，不能以排他性安排限制其他国家的合法参与。
规则公平还要求提升发展中国家的代表性和发言权。发展中国家不仅是外空全球治理规则的接受者，也是空间活动和空间应用的重要参与者。完善治理体系，应重视其在能力建设、技术合作和空间应用方面的实际需求，支持其更充分地参与规则讨论与治理进程。这不是降低规则标准，也不是否定各国能力和责任的差异，而是使规则形成过程更具包容性，使治理安排能够回应不同国家的合理诉求。只有将主权平等落实到议题讨论、规则协商和合作安排之中，外空全球治理才能形成更加稳固的国际共识。
以务实合作提升外空全球治理效能
完善外空全球治理，既要推进规则建设，也要增强治理实践的可操作性。空间交通管理、空间碎片减缓和在轨活动协调等议题，涉及不同国家和主体的持续互动，需要加强信息交流、技术合作与国际协调。各国可采取适当、可行的透明和建立信任措施，加强外空安全对话，开展必要的航天发射、碰撞风险预警、空间物体再入和残骸陨落通报，切实履行空间物体信息登记国际义务，完善危机预防和管控机制。通过持续沟通降低误判风险，才能为外空活动安全、有序和可持续开展创造条件。
商业航天发展也对治理能力提出了更高要求。商业主体日益多元，并不意味着外空活动可以脱离公共规则和国家监管。各国应依法建立和完善国家监管体系，推动商业航天活动依法依规开展，尊重其他国家的合法权益，防止商业活动损害外空安全与国际秩序。同时，治理不能成为阻碍正常创新和国际合作的借口。应支持科研机构、企业、高校等主体在国家监管下依法参与空间科研与技术创新，加强轨道维护、深空探测、近地小行星防御等领域的交流合作，在发展外空经济的同时维护外空活动的和平属性与长期可持续性。
外空全球治理的成效，还应体现为合作机会的扩大和发展成果的共享。国际社会应重视发展中国家的空间科技能力建设和应用需求，通过联合研究、技术合作、人员培训等方式促进空间科学、技术与应用领域的交流，推动航天技术更好服务防灾减灾、应急救援和气候变化应对等公共利益。各国应反对歧视性政策和合作壁垒，支持双边、多边及区域合作，将已有共识转化为务实行动。对于外空武器化、战场化和军备竞赛风险，国际社会应坚持和平利用方向，加强安全对话，推动就外空军控国际法律文书开展谈判，防止外空成为武装冲突的新领域。
外空全球治理是改革完善全球治理体系的重要领域。雄安论坛聚焦新兴领域治理规则的改革完善，中方发布《关于加强外空治理的中国立场》，共同指向一个明确要求：外空全球治理规则应当适应探索发展的现实需要，体现广泛参与，保障各国合法权利，使外空探索成果惠及全人类。国际社会应坚持主权平等、国际法治和多边主义，以平等协商凝聚规则共识，以务实合作应对共同风险，以开放共享促进外空可持续发展。外空不应成为少数国家谋求排他性规则优势的场域，而应成为各国共同维护和平、促进发展、深化合作的空间。
（审核：李小华 戚易斌 陈训迪）
