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赵隆，上海国际问题研究院国际战略与安全研究所所长、研究员
【内容提要】当前，亚欧地区秩序加速演变，安全格局呈现“核心趋稳、外围动荡”特征，地区国家战略自主意识上升与大国认知调整并行。发展、安全与治理需求深度耦合，公共产品供给赤字加剧。陆路通道的战略价值和建设逻辑重塑，区域治理机制日益多元化。2026年是上海合作组织成立25周年，作为维护地区安全、促进共同发展的重要“稳定锚”，上合组织进入机制效能提升、合作韧性增强和影响力拓展的高质量发展新阶段。展望未来，上合组织需要以共同体意识和共同实现现代化目标为引领，推动上合组织命运共同体与中国—中亚命运共同体建设协同联动，增加绿色、数字和互联互通公共产品供给，兼顾协商一致原则与行动效率，从共识型合作向行动型治理转变。通过强化“核心区”引领与关键成员国协作，探索建立各方共同参与的区域和全球治理有效模式，实现从地区稳定维护者向协同治理引领者和公共产品供给方的角色转型。
【关键词】上海合作组织 亚欧秩序 区域治理 共同现代化
随着亚欧大陆安全格局分化、区域自主性增强、发展议程重构和治理机制多元化并行演进，地区国家对统筹发展与安全、扩大合作红利和公共产品供给的需求不断上升。习近平主席强调：“亚欧大陆是我们共同的家园，维护亚欧大陆和平与发展是本地区乃至世界各国的共同期盼，上海合作组织为此肩负着重要职责。”“推动本组织发展扩员、发挥本组织积极影响，将为维护亚欧大陆以及世界持久和平和共同繁荣注入正能量、创造新活力。”上合组织是亚欧大陆最具代表性的综合性区域组织，如何把握亚欧秩序演变的结构性趋势，通过优化战略定位和制度设计提升韧性，强化议题设置与多元发展诉求的有效衔接，将理念、功能和制度优势转化为治理能力，成为上合组织未来发展的重要课题。
亚欧秩序演变的结构性趋势
当前，亚欧大陆安全格局、发展议程与治理体系加速调整，稳定因素与不确定性交织、内生驱动与外部介入因素并存、传统与非传统安全风险深度叠加。总体来看，亚欧秩序演变呈现出以下五方面趋势。
第一，安全格局呈现“核心趋稳、外围动荡”的复杂特征。一方面，被视为上合组织“核心区”的中亚国际关系进入全面和解与发展阶段，长期困扰地区合作的边界争端、水资源分配和领土问题的解决取得积极进展。2025年3月，吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦签署边界协议，并就费尔干纳盆地边境地区实行共同管理达成一致。同月，吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦签署三国国界交界点条约和《苦盏永恒友谊宣言》，为持续30余年的边界争端画上句号。中亚国家元首协商会议制度化运行，地区国家重视维护政治安全和政权稳定，在打击“三股势力”、加强边境安全、治理跨国犯罪等领域形成广泛共识。南高加索地区由冲突管控向和平建设过渡。2025年8月，亚美尼亚与阿塞拜疆签署和平协议草案，纳戈尔诺—卡拉巴赫（纳卡）地区启动重建，为本地区走出安全与发展困境创造条件。
另一方面，东欧、中东等亚欧大陆“外围区”的冲突加速外溢。乌克兰危机延宕至今，俄乌双方持续围绕能源设施、交通枢纽和军工关键基础设施展开攻防，危机升级的隐患不断发酵。北约与俄罗斯的战略攻防沿黑海、波罗的海和北极海域展开，形成新的“前沿威慑弧”。美国和以色列对伊朗实施军事打击，美伊针对霍尔木兹海峡实施“双重封锁”，也门胡塞武装宣布对沙特阿拉伯实施海上禁运，导致曼德海峡与红海南部和北部的航运同时受阻。根据联合国贸发会议数据，霍尔木兹海峡承担全球约25%的海运石油贸易和约19%的液化天然气贸易，红海—苏伊士航道承担全球约12%—15%的海运贸易和约30%的海运集装箱贸易，两大通道“梗阻”加剧全球能源和供应链波动。
第二，战略自主意识上升与大国认知调整并行。伴随世界多极化深入发展和国际力量对比深刻调整，亚欧国家的战略自主意识增强，更加重视共同身份建构，加强区域协调与战略对接，在维护同主要大国关系平衡的同时，塑造符合自身利益的发展议程和治理规则。例如，中亚国家与中国、俄罗斯、美国、欧盟、日本、韩国、印度等建立“中亚五国+1”（“C5+1”）合作网络；海湾阿拉伯国家利用海合会开展内部利益协调和危机管控；南高加索国家积极探索区域互联互通发展新模式。各次区域板块正从传统地缘竞争的承载空间，转变为具有一定议程设置能力和制度选择能力的重要行为主体。与此同时，主要大国也在重新调整对亚欧大陆的战略认知。美国前驻北约大使朱莉安娜·史密斯和前国防部官员琳赛·福特在《外交事务》刊文，强调“欧亚大陆正经历秩序重构，需重新审视并设法维系美国在该地区的主导地位”，提出“整合战略”“跨域安全”等概念，呼吁绑定欧洲安全与亚太安全框架，对冲域内大国的影响力增长。俄罗斯尝试转变传统战略纵深和安全缓冲视角，从多极化和多样性角度描绘秩序愿景。俄罗斯与白俄罗斯共同发起制定《21世纪欧亚多样性与多极化宪章》倡议，倡导多极化发展和欧亚国家自主性，强调文明和发展道路多样性，主张构建基于平等和不可分割原则的安全架构，推动经济合作和区域联通。俄罗斯外长拉夫罗夫提出“欧亚大陆已成为新兴多极世界的地缘政治中心”，将多极世界理念作为参与地区秩序构建的重要抓手。
第三，安全、发展与治理需求深度耦合，公共产品供给赤字加剧。当前，气候变化、“水—能源—粮食”纽带安全、公共卫生、网络安全、人工智能治理等非传统安全议题相互叠加，地区国家对跨境基础设施、绿色能源合作、数字公共基础设施等区域公共产品的需求上升。例如，中亚拥有丰富的风能、太阳能、水能和关键矿产资源，但跨境输电网络、电力市场一体化、绿色金融和数字基础设施建设相对滞后，特别是难以协调跨境水资源、水电开发与生态保护之间的关系，区域数字公共基础设施、跨境数据流动规则、网络安全合作机制以及人工智能治理能力建设明显落后于亚太地区。南亚地区因阿富汗局势动荡和印巴矛盾，恐怖主义、极端主义以及跨境有组织犯罪风险依旧突出，对区域互联互通、跨境投资和重大基础设施项目建设形成长期制约。西亚（中东）地区冲突不仅冲击能源运输和供应链稳定，干扰部分国家的绿色转型战略部署，也削弱市场主体对地区安全环境的预期，使其重新评估投资布局。南高加索地区虽然由冲突向发展治理转型，但包括赞格祖尔走廊在内的跨境交通枢纽建设，不仅需要长期稳定的大规模资金投入，更高度依赖亚美尼亚和阿塞拜疆和平进程的推进以及域内外主要力量协调，地区公共产品供给与发展需求之间的不匹配日益突出。
第四，陆路通道的战略价值和建设逻辑重塑。受地缘冲突延宕和部分海运通道梗阻的影响，各国推动亚欧陆路干线通道扩容的同时，积极探索补充型多式联运支线通道建设，降低对单一通道的过度依赖。具体来看，中欧班列作为亚欧互联互通的重要载体，其年运量由2016年的1702列增长到2025年的20022列，中国境内已有129个城市开通中欧班列，通达欧洲26个国家的230多个城市。同时，中吉乌铁路已完成约17%建设进度，建成后有望打通中国西部经吉尔吉斯斯坦连接乌兹别克斯坦的运输通道，完善中国—中亚—西亚陆路交通网络。连接中国、中亚、高加索、土耳其和欧洲的跨里海国际运输走廊（TITR）发展提速，2024年货运量达到约450万吨，较2020年的80万吨增长5倍有余。虽然受运输结构和线路条件等因素影响，2025年货运量同比略降，但集装箱运输量快速增长至约7.7万标准箱，预计到2030年将增至30万标准箱。连接俄罗斯、伊朗、印度、阿塞拜疆、中亚和欧洲的国际南北运输走廊（INSTC）受到关注。俄罗斯、伊朗两国已启动全长162公里的拉什特—阿斯塔拉铁路段项目勘测，俄罗斯马哈奇卡拉港还计划开通经土库曼斯坦土库曼巴希港和里海连接吉尔吉斯斯坦的线路，为途经中亚的中国货物运输提供新选择。此外，互联互通从基础设施建设向规则标准、数字治理协同拓展。例如，跨里海国际运输走廊建设各方将数字化物流作为2026年重点任务，计划实施包括数字签名的电子文件系统，建立海关部门与各利益攸关方之间的数据交换机制等。
第五，区域治理机制多元化发展，协调融合成为重要任务。目前，亚欧地区已形成由上合组织、欧亚经济联盟、集体安全条约组织、中亚国家元首协商会议机制、亚洲相互协作与信任措施会议、中亚区域经济合作机制以及“C5+1”机制构成的多层治理格局。这些机制在功能定位上各有侧重：上合组织发挥维护地区安全稳定、深化政治互信、统筹安全与发展的综合平台作用；欧亚经济联盟侧重关税协调、共同市场建设和区域经济一体化；中亚国家元首协商会议机制注重强化中亚国家地区身份认同和政策协调；中亚区域经济合作机制重点推进跨境交通、能源合作、贸易便利化和数字互联互通等。与此同时，各类“C5+1”合作机制快速发展。2025年，第二届中国—中亚峰会签署《阿斯塔纳宣言》和《永久睦邻友好合作条约》，围绕政治互信、安全合作、经贸投资、互联互通等领域达成110项合作成果。首届欧盟—中亚峰会宣布双方建立战略伙伴关系，依托“全球门户”计划提出总额120亿欧元的投资框架，支持跨里海国际运输走廊、关键矿产、绿色能源等合作。美国—中亚峰会聚焦关键矿产开发、能源合作和供应链重组。第二届俄罗斯—中亚峰会通过《2025—2027年联合行动计划》，推动运输走廊、物流网络和劳动力市场合作制度化。然而，地区治理机制增多并不必然等同于治理能力提升。一方面，多元机制并存为地区国家提供更加丰富的合作选择，有助于增强区域治理的包容性和韧性；另一方面，各类机制之间尚未形成高度协调、功能互补的“机制复合体”，不同机制在功能和议程上的交叉增加政策协调成本，部分机制被过度赋予地缘政治色彩，加剧规则竞争和制度碎片化风险。
亚欧大陆安全与发展的“稳定锚”
面对亚欧大陆安全格局重塑、地区国家战略自主性提升、安全与发展议程深度融合以及区域治理机制多元化发展的新趋势，地区治理需求由传统的安全维护逐步转向兼顾安全保障、共同发展和制度建设的综合治理。成立25年以来，上合组织始终坚持以共同安全、共同发展为导向，在维护地区和平稳定、深化政治互信、推动经济合作和促进文明交流等方面展现独特优势。
一是以“上海精神”凝聚政治互信的理念优势。作为亚欧大陆覆盖地域最广、人口最多的综合性区域组织，上合组织始终坚持互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”，突破传统军事同盟和集团政治逻辑，尊重成员国根据自身国情选择发展道路和外交政策，不以意识形态划线，不将合作建立在针对或排斥第三方基础之上，也不强迫成员国在大国竞争中“选边站队”，为不同制度、不同文明、不同发展阶段国家和平共处、合作共赢提供制度范式。
亚欧大陆地域广阔，历史、文化、政治制度和经济发展水平差异显著，各国在安全利益、发展模式和外交取向方面存在多元诉求。上合组织以承认差异、包容多样为基础，通过制度性对话将不同国家的利益诉求纳入协商框架，体现出非西方区域合作机制的独特价值。同时，元首理事会、政府首脑（总理）理事会、部长级会议和秘书处等机制为成员国保持高层战略沟通、开展危机管控和推动务实合作提供稳定渠道。虽然成员国及伙伴内部仍存在边界、安全、经济利益以及历史遗留问题等矛盾，但上合组织始终推动对话沟通、政治协调和渐进式合作，维护区域整体稳定。
近年来，上合组织在安全热点问题上的政治协调功能进一步凸显。例如，2025年印巴冲突发生后，上合组织天津峰会为两国领导人在多边框架下保持接触、避免矛盾进一步升级和外溢提供了重要契机。这表明，上合组织不仅是推动经济、人文和安全合作的平台，也是地区热点问题升温背景下促进战略沟通、防止风险升级的重要政治渠道，其作用并非替代双边外交或其他地区安全机制，而是提供额外的沟通和缓冲空间。随着地区国家对战略自主、平等合作和包容性治理的需求上升，上合组织将展现出更为显著的独特优势。
二是以安全—发展联动提供公共产品的功能优势。在传统安全与非传统安全风险深度交织背景下，亚欧大陆治理需求由维护地区稳定转向统筹安全、发展与治理。与传统安全组织侧重军事合作、经济组织关注贸易投资不同，上合组织将安全与发展合作结合，探索以安全保障发展、以发展巩固安全的治理模式。近年来，上合组织将合作范围从边境地区互信建设、打击“三股势力”拓展至反恐执法、网络安全、禁毒、生物安全、防灾减灾和公共卫生等非传统安全领域，加强成员国信息共享、联合行动和能力建设，推动安全治理从应对单一威胁向防范综合风险转型。同时，发展合作从交通运输、能源资源和贸易便利化等领域，逐步延伸至数字经济、绿色转型、科技创新、产供链合作等新兴领域，通过提升经济韧性、改善发展条件和加强制度联通，更加重视通过发展合作消除不安全因素。
天津峰会期间，中国作为轮值主席国推动深化上合组织的安全—发展联动合作。在安全领域，推动应对安全威胁与挑战综合中心及其信息安全中心、打击跨国有组织犯罪中心，以及上合组织禁毒中心“四个安全中心”揭牌落地，完善应对复合型安全挑战的能力。在发展领域，成立中国—上合组织能源、绿色产业、数字经济三大合作平台，科技创新、高等教育、职业技术教育三大合作中心，发表关于促进能源可持续发展、绿色产业、数字经济、人工智能、科技创新合作5份声明，持续实施经贸合作高质量发展行动计划。尤为重要的是，作出成立上合组织开发银行的政治决定，为成员国间的重点合作项目提供融资支持，强化区域金融公共产品供给。这种安全与发展议题的协同推进，为探索非西方区域治理模式积累了有益经验。
三是以包容合作推动治理创新的制度优势。随着区域合作机制呈现多层次、多主体、多平台并存的新特点，上合组织坚持开放合作理念，积极推动与其他区域机制和国际组织形成互补协同关系，探索从机制并存走向机制协调的治理模式。上合组织加强与联合国及相关国际组织合作，与中国—中亚机制、欧亚经济联盟、中亚国家元首协商会议机制、亚洲相互协作与信任措施会议等区域治理平台保持良性互动，并积极探索与“一带一路”“大欧亚伙伴关系”等倡议形成协同效应。相较于区域内其他合作平台，上合组织兼具安全、发展、人文合作等综合功能，成员国和伙伴覆盖东亚、中亚、南亚、中东等多个次区域，具有连接亚欧大陆不同地理板块和发展阶段国家的独特优势。依托多元文明共存的成员国结构和协商一致的决策机制，上合组织能够协调不同地区、不同发展阶段国家利益诉求，在规则协调、政策对接和公共产品供给方面发挥枢纽作用。
总体来看，上合组织不断增长的制度优势和吸引力，不仅源于成员国及伙伴数量持续扩大、合作领域持续拓展，更在于探索形成不同于军事同盟、集团政治与零和博弈的新型区域合作道路，即坚持政治互信与务实合作并举、安全合作与共同发展协同、开放包容与互利共赢统一。在亚欧秩序深刻调整和治理需求升级的背景下，上合组织有望通过优化自身定位、拓展合作功能、提升治理效能，为维护地区安全、促进地区和平发展、破解全球治理难题、构建更加公正合理的国际秩序提供重要支撑。
上合组织高质量发展的价值引领与实践路径
随着上合组织进入机制效能提升、合作韧性增强和影响力拓展的高质量发展新阶段，需要以共同体意识凝聚成员国共识，以共同现代化拓展合作空间，以制度创新提升治理效能，逐步由地区稳定维护者成长为协同治理引领者和公共产品供给方。
第一，推动上合组织命运共同体与中国—中亚命运共同体建设协同联动。面对地区发展理念、治理模式与合作路径的深刻调整，增强共同体意识成为推动地区长期稳定和共同发展的重要价值基础。中国提出构建上合组织命运共同体和中国—中亚命运共同体，既是对地区国家共同愿望的积极回应，也是推动新型区域合作和共同现代化的实践探索。从价值理念看，“上海精神”倡导“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”，与“中国—中亚精神”强调的“互尊、互信、互利、互助，以高质量发展推进共同现代化”高度契合，体现不同文明、不同制度、不同发展阶段国家平等合作、开放包容和共同发展的取向。
切实推进两大命运共同体建设在空间布局、功能定位和合作实践上的互补协同与相互赋能，推动形成从区域实践到更大范围治理创新的良性循环。一方面，上合组织作为覆盖亚欧大陆多个次区域的重要多边平台，可进一步发挥综合性区域合作机制优势，为中国—中亚命运共同体建设提供更加广阔的制度空间和多边支撑。通过深化安全合作、经济协作、人文交流等领域机制建设，将中国—中亚合作在互联互通、产业协作、绿色发展和共同现代化等方面形成的实践经验转化为区域公共产品，推动其向更大范围拓展。另一方面，中国—中亚命运共同体建设可发挥利益相融和发展互补优势，成为上合组织提升发展功能、丰富合作内涵的“前置平台”，以两大命运共同体建设为重要牵引，将共同安全、共同发展和共同现代化理念转化为具体合作机制，通过加强政策协调、深化利益融合、促进民心相通，不断夯实地区和平稳定的政治基础和社会基础。
第二，聚焦共同现代化，增加绿色、数字和互联互通公共产品供给。现代化是亚欧国家发展的共同目标，也是上合组织释放合作红利的重要方向。随着绿色转型、数字革命和供应链重构加速推进，地区国家对跨境基础设施、绿色能源、数字治理、科技创新和金融支持等公共产品的需求将持续上升。上合组织需顺应这一趋势，推动合作重点由传统项目建设向涵盖基础设施、规则协调、能力建设和制度供给的综合型合作拓展，以共同现代化带动区域发展动能转换。在绿色发展领域，加强生态保护、气候适应和绿色能源合作，探索新能源开发、绿色技术应用和能源通道优化等长期合作方向。在数字合作领域，加强数字海关、数字公共基础设施、跨境数据流动、人工智能治理等规则协调，推动数字技术赋能产业升级和公共服务提升，使数字经济成为区域经济增长和创新发展的新动力。在互联互通领域，加强中吉乌铁路、跨里海国际运输走廊、国际南北运输走廊等通道之间的互补，推动物流规则、数字通关、产业链协同等制度型联通升级，提升亚欧大陆通道韧性。
进一步完善支撑共同现代化的金融公共产品体系。随着重大合作项目规模扩大，融资能力不足、金融工具有限成为制约区域合作深化的重要因素。除推动上合组织开发银行尽快建成投运外，还可研究设立上合组织发展基金，建立面向基础设施、绿色发展、数字经济和科技创新领域的多元融资平台，加强本币结算、金融基础设施互联互通和投融资合作，为成员国实现共同发展提供可持续资金支持。
第三，兼顾协商一致和效能优先，实现从共识型合作向行动型治理的转变。随着上合组织扩员，各方利益诉求更加多元，个别成员国在不同议题上的分歧影响决策效率和集体行动能力，未来需要在增强政治凝聚力的同时提升治理效能。一方面，协商一致原则是维系成员国互信、保障平等参与的重要制度基础，应继续作为组织运行的核心政治原则。另一方面，可根据议题性质和合作需求，探索更加灵活的协商与互动模式。例如，区分“核心议题”和“一般议题”，在组织架构、扩员等核心议题上坚持协商一致原则，但针对互联互通、数字经济、绿色发展、防灾减灾、公共卫生等一般议题，可充分考虑成员国意愿和能力，灵活探索建立任务组或工作组，增强合作实效。同时，为上合组织秘书处和秘书长在危机应对、项目协调方面进行更多制度授权，增强其统筹协调和执行能力。在成员国数量增加、合作领域拓展的背景下，通过推动合作模式由共识凝聚向共识基础上的行动协同转变，逐步将规模优势更好转化为治理能力优势。
第四，强化“核心区”引领与关键成员国协作，探索建立各方共同参与的区域和全球治理有效模式。进一步发挥中亚“核心区”的示范引领作用，将中亚国家近年来在自主协调、平等协商和发展导向合作方面形成的实践经验，转化和拓展为上合组织层面的治理资源，在安全协调、经济合作和发展治理等领域形成更加成熟的区域合作模式。中俄作为上合组织重要成员国，在维护地区稳定、推动安全合作和促进组织发展方面负有重要责任，可共同推动成员国明确上合组织框架内的合作并非围绕地区主导权或影响力展开，而是着眼于共同应对本地区乃至全球面临的安全困境、发展困境和治理困境。中俄战略协作还可聚焦维护以联合国为核心的国际体系，维护国际公平正义，引领各方打造全球治理示范区。同时，加强上合组织与中国—中亚机制之间的议程衔接，在互联互通、数字经济、绿色发展、人文交流等领域形成优势互补。此外，上合组织还可探索与东盟、欧亚经济联盟、亚洲相互协作与信任措施会议等区域机制的“外围对话”，在保持各机制独立性的基础上推动功能互补和优势协同，借鉴其在决策协商、中长期目标制定等方面的制度经验，为解决成员国关切提供合理方案。
【本文是国家社会科学基金重大专项（项目批准号：23VMG044）的阶段性成果】
《当代世界》（2026年第8期），注释略
