全球治理倡议：应对世界“治理赤字”的中国方案

曾向红，兰州大学上海合作组织研究中心教授、西南政法大学国际组织研究中心研究员

【内容提要】全球治理倡议是中国为应对世界“治理赤字”所提出的创新性方案。为深入研究其时代价值，亦可将其视为一种话语框架。基于社会运动理论的架构视角，全球治理倡议借助诊断成分、处方成分、动员成分系统回答了当前全球治理遭遇了什么困境、应该如何解决这些困境，以及如何动员国际社会参与解决困境等问题。具体而言，全球治理倡议首先对全球治理面临严重的“治理赤字”做出了诊断，具体问题包括民主赤字、秩序赤字、合作赤字、民本赤字、效能赤字等方面；在处方层面，全球治理倡议致力于推动全球治理实现从“等级制”到“主权平等”、从“霸权护持”到“国际法治”、从“身份政治”到“多边主义”、从“资本逻辑”到“以人为本”、从“政策承诺”到“行动导向”的5种架构转换；在动员层面，全球治理倡议主要从实现供需契合和制度嵌入的角度，尝试动员国际社会，尤其是全球南方国家积极支持并参与倡议的传播和践行。全球治理倡议具有完善和全面的诊断、处方和动员成分，尽管其提出时日尚短，但已得到国际社会，尤其是全球南方国家的广泛支持。

【关键词】 全球治理 全球治理倡议 治理赤字 中国方案 架构视角

2025年9月，聚焦“构建什么样的全球治理体系、如何改革完善全球治理”这一时代命题，习近平主席在“上海合作组织+”会议上正式提出全球治理倡议，并系统阐述了“五个坚持”的重要原则。这一倡议是继全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议后中国提出的又一重大倡议，体现了构建新型全球治理体系的中国主张。目前，学界围绕全球治理倡议已产出丰富的成果，主要集中在以下三方面。其一，基于既有政策文件及官方表述，对全球治理倡议的理论渊源及具体内涵进行解读。一方面，在阐释全球治理倡议提出历史背景的基础上，对全球治理倡议这一概念的内涵、价值，尤其对“五个坚持”的具体内容展开剖析；另一方面，部分研究分析了该倡议与马克思主义、中华优秀传统文化及传统国际关系理论等相关理念间的关系。其二，采取比较视角，将全球治理倡议与传统西方治理模式进行对比，以凸显其独特性与超越性，或将该倡议与另外三大倡议结合起来，分析四大全球倡议的理论逻辑及其内在联系。其三，基于当前全球治理面临的挑战，具体分析全球治理倡议的推进路径与落实方案，并针对特定领域的全球治理及中国在全球治理中的角色进行专门探讨。此外，国外智库及学界也围绕全球治理倡议的概念内涵、时代意义、中国角色、实践路径以及其与现有国际体系的关系等方面展开广泛讨论。整体来看，既有研究集中回答了“什么是全球治理倡议”这一基础性问题。

本文拟通过引入社会科学中的架构视角（framing perspective，or framing approach），尝试从学理层面厘清全球治理倡议的理论内涵与实践价值。架构视角在心理学、语言学、传播学及政治学等社会科学研究领域有着广泛应用。该概念最早可追溯到美国社会学家欧文·戈夫曼（Erving Goffman）在1974年提出的“框架分析”（frame analysis），即假定社会情境并非全然客观，而是人们依据某些组织原则建构而成，这些原则便是“框架”，其可以支配社会事件及人们的主观参与。此后，架构视角成为社会科学领域一种新的研究视角。

架构所形成的框架性话语往往自成体系，其通过凸显事实的某些侧面引导受众接受架构者的认知或诠释方式。戴维·斯诺和理查德·本福德指出，架构具有两项核心特征，一方面，架构包含3项以行动为导向的“核心架构任务”（core framing tasks）。其中，“诊断式架构”（diagnostic framing）是指将某一事件或社会生活的某个方面界定为问题，并赋予其需要改变的意义，主要涉及问题识别与责任归因；“处方式架构”（prognostic framing）针对已诊断的问题提出解决方案，并明确应采取的行动路径，涵盖解决方案、策略选择以及战术目标的确立；“动员式架构”（motivational framing）旨在为参与改善或纠正性集体行动提供理由或号召，从而建构相应的动机话语体系。架构的动员效果取决于上述三项任务的完成及衔接程度，诊断式架构与处方式架构之间存在较强对应关系，但二者本身不足以自动促发行动参与，必须借由动员式架构生成具有说服力的动机话语。另一方面，架构发挥作用的关键在于围绕上述核心任务展开话语互动，并形成“框架共鸣”（frame resonance），即行动者为使自身利益和目标与潜在支持者或参与者的利益相衔接，推动自身框架在受众中获得相应认同与支持。需要注意的是，由于不同主体围绕同一事件可能产生多种框架，同一框架也可用于解释不同事件，不同框架便会围绕何种事实定义、问题界定与价值诠释具有合法性与主导权展开持续博弈，从而形成“框架竞争”（frame contest），进而形成被多个社会运动广泛采用的“主框架”（master frames），以及对主框架进行挑战的“反框架”（counter frame）。

架构视角可为理解全球治理倡议提供相应启发。全球治理倡议不仅是一项治理方案，还可以被视为一种具有建构意义的框架性话语，这反映在以下三方面。其一，全球治理倡议并非对现实的纯粹客观再现，而是中国基于自身国内发展经验与发展道路的探索所形成的一种叙事表达与国际公共产品。这一倡议反映了中国对全球治理体系的系统思考以及对自身国际身份定位的基本认知。其二，全球治理倡议能否得到认可和接受，关键取决于其能否引发国际社会的广泛共鸣，即能否形成“框架共鸣”。全球治理倡议并非中国的“一家之言”，而是契合了国际社会求和平、谋发展、求合作、促公平的共同心声，回应了全球社会由谁治理、如何治理、为谁治理的时代问题，因此能够得到国际社会的广泛支持。其三，作为一种框架话语，全球治理倡议处于多重话语体系的互动与竞争之中，其与“修昔底德陷阱”和“金德尔伯格陷阱”等西方“陷阱话语”以及传统“规则秩序论”叙事之间形成明显的“框架竞争”关系。基于此，全球治理倡议的提出与传播同时作为一个意义建构与解释过程，影响国际社会对全球治理议题的理解方式与行动逻辑，这从实践层面印证了架构视角所强调的核心命题，即社会与国际事实并非一种既定结果，而是在持续的框架建构与互动中被赋予意义并不断重塑。鉴于架构效果的评估主要基于3项核心架构任务的完成程度，本文将通过对全球治理倡议的诊断成分、处方成分和动员成分进行次第分析，系统评估其具体内涵、内部构成、推进策略及初步成效，同时尝试回答“全球治理倡议致力于解决哪些问题、如何解决这些问题、如何动员国际社会接受全球治理倡议、全球治理倡议为何能赢得支持”等一系列问题。

全球治理倡议的诊断成分：“治理赤字”

全球治理倡议的诊断成分有助于对当前国际治理问题的因果来源、责任归属及责任主体进行识别，从而回答全球治理问题“如何表现、为何产生、由谁负责”的命题。全球治理倡议明确指出，“当前国际形势变乱交织，联合国和多边主义受到冲击，全球治理赤字持续扩大。现行国际机制存在三大短板：一是全球南方代表性严重不足。新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，有必要提升全球南方代表性、纠正历史不公。二是权威性遭到侵蚀。联合国宗旨和原则未能得到有效遵守，安理会决议受到抵制，单边制裁等行径违反国际法、破坏国际秩序。三是有效性亟待提升。联合国2030年可持续发展议程落实进展严重滞后，气候变化、数字鸿沟等问题日益突出，人工智能、网络空间、外空等新疆域治理缺位。”这一倡议的提出初衷，正是致力于解决这一治理赤字。“赤字”原为财政学术语，指支出超出收入、需求超过供给所形成的差额状态。一般而言，赤字往往源于制度运行低效、机制失灵或功能失败。治理赤字则是指治理供给与治理需求之间存在的落差。基于上述理解，本文尝试用“全球治理赤字”对当前全球治理体系所面临的问题加以概括。具体而言，可将其理解为以主权国家为主要行为体、以国际机制与规范为制度依托的现有全球治理体系，其在合法性、代表性、权威性、包容性、回应性与有效性等维度的实际表现，与全球化时代日益增长、日趋复杂的跨国公共问题治理需求以及国际社会对公平正义、共同发展的普遍期待之间所形成的差距。这里需要指出的是，为避免将全球治理困境理解为各种零散问题的简单叠加，本文在不同制度维度上展开责任归因，分别从权力分配、规则运行、合作机制、价值取向与行动绩效5个层面加以考察，将其概括为民主赤字、秩序赤字、合作赤字、民本赤字与效能赤字。上述划分是一种诊断式架构，通过明确问题所在、揭示其制度根源，为后续的路径分析提供逻辑起点。

（一）民主赤字：权力分配失衡

全球治理中的民主赤字表现为国家参与决策的代表性与实际权力分配之间的错位，进而造成制度安排未能充分体现主权平等原则与现实力量变化。它关涉的是“谁参与决策、谁掌握议程”的问题，是全球治理合法性层面的基础性困境。

一方面，制度权力分配滞后于国际力量结构变化。从制度结构看，现行全球治理体系形成于二战后，其核心机制在权力配置上反映了当时的国际力量格局。例如，根据《国际货币基金组织协定》，重大事项需获得85%票数方可通过，而美国独占超过16%的投票权，实际上掌握了该组织的否决权。而世界银行行长与国际货币基金组织总裁则一直沿用惯例，即分别由美国人、欧洲人担任。但经历80年的演变，全球经济增长重心正在由西向东转移，且全球南方在全球经济总量中的占比已大幅提升，然而它们在主要国际金融机构中的投票权份额与制度影响力并未实现相应提升。现有全球治理体制代表性和包容性不足，无法反映经历深刻演变后的国际经济力量对比变化，也不能塑造和适应新的经济格局。长期来看，这将持续侵蚀全球治理体系的政治信任基础，削弱其整合多元利益与化解分歧的能力。

另一方面，全球治理中的话语决策权与国际实力分布存在错位。部分发达国家在新兴领域的规则布局中占据主导地位，但不断涌现的全球性问题仅靠少数国家难以解决，必然要求广大发展中国家参与其中，二者的脱节也凸显全球治理中的民主赤字。现行全球治理的“立法权”长期集中于少数西方国家手中，广大发展中国家在规则形成之初便被置于“接受者”的被动地位。2024年9月，欧美国家签署了全球首个具有法律约束力的国际人工智能（AI）公约。这一公约是西方抢占人工智能国际立法的转折点，此举意在通过先行建立人工智能规范方案，获取话语主导权，并逐渐将自身的人工智能治理方案转化为全球方案。当规则的起草权与初始议程主要集中于少数发达经济体，多数国家只能在规则成型后选择适应或被边缘化，全球治理的代表性与包容性便面临现实挑战。

（二）秩序赤字：规则约束无力

秩序赤字暴露的是全球治理运行基础的动摇。在强权政治回潮与地缘竞争加剧背景下，国际法的权威性、适用性和普遍性遭受系统性侵蚀，规则约束力整体弱化。

一方面，国际法的权威性与公信力正受到现实政治冲击。在2025年6月所谓“午夜之锤行动”中，美国在未取得安理会授权的情况下对伊朗核设施实施越境打击。2026年1月，美国对委内瑞拉实施军事打击并控制该国总统马杜罗，随后宣称将管理其石油产业，直接导致国际秩序滑向“丛林法则”。2026年2月28日，美国和以色列联合对伊朗发动“先发制人”军事打击，并使包括伊朗最高领袖哈梅内伊在内的大批高级官员遇害，引发伊朗对以色列以及科威特、巴林等地美军基地的大规模反击，霍尔木兹海峡乃至中东局势骤然紧张。美、以行动明显违反国际法和国际关系准则，这种“强权即公理”的炮舰逻辑，使国际社会的行为预期陷入紊乱。当具有制度影响力的大国选择以单边方式处理重大安全事务时，国际法的权威性与约束力将面临重大冲击。

另一方面，规则适用的选择性增强，“合则用、不合则弃”的双重标准常态化。美国并非《罗马规约》缔约国，其对国际刑事法院管辖权持保留立场，然而，美国却在2022年乌克兰危机升级后积极支持国际刑事法院对俄罗斯领导层的追责与逮捕倡议。2025年2月，美国政府又对国际刑事法院实施制裁，对参与调查涉及美国及以色列公民案件的法官与检察官采取资产冻结与旅行限制措施。美国对国际司法机制的选择性适用，本质上是将“法治”当作霸权的工具。当规则的权威性不再基于普遍适用，而是取决于具体的政治立场时，其规范约束力便难以保持一致性。

（三）合作赤字：协调基础薄弱

合作赤字是指在重大跨国议题面前，国家之间的合作意愿与制度协调能力明显不足，导致集体行动机制面临分化与阻滞。它不仅体现为分歧加剧，更表现为制度化合作平台难以整合成员立场、形成持续行动合力。

第一，单边主义回潮侵蚀多边合作的制度基础。近年来，部分国家在多边机制中的参与呈现明显的工具化倾向，即将制度承诺与规则遵循置于国家利益算计之下。以美国为例，自特朗普第二任期以来，美国的“退群”行动愈演愈烈。以“美国优先”为由，特朗普政府抛弃多边规则，将多边承诺视为可交易、可放弃的政策筹码，这让以联合国为核心的全球治理架构面临前所未有的信任危机。

第二，排他性“小圈子”机制削弱普遍性多边平台的权威。与单边主义相伴随的，是阵营化合作模式的扩张。在实际治理过程中，部分西方国家凭借自身对全球话语权的垄断，实际上奉行“小圈子多边主义”“本国优先的多边主义”“有选择的多边主义”等“伪多边主义”。一些以价值观或战略竞争为纽带构建的排他性机制，在形式上强调“合作”，实质上却以集团利益为边界，推动国际议题阵营化。例如，以供应链安全为名的关键矿产联盟，将资源议题高度安全化、政治化，把原本可以通过市场与多边协调解决的问题纳入地缘竞争逻辑之中。这种“俱乐部式合作”正在以“小范围规则”替代“大范围共识”，加剧了全球规则体系的碎片化。

第三，传统联盟体系的协调能力明显下降。合作赤字不仅体现为单边主义扩散和全球层面的阵营分化，也体现在既有联盟和区域机制内部的协调困难。以美欧关系为例，特朗普复任以来，由于美国秉持“交易原则”处理与盟友关系以及欧洲加快推动战略自主，美欧双方在关税、北约军费、对俄关系、格陵兰岛问题以及伊朗问题等议题上分歧加剧，不信任不断累积，互动从共识驱动转向利益博弈，联盟内部的协调成本显著上升，美欧联盟关系韧性受到挑战。类似情况也体现在区域机制层面，区域组织在大国博弈背景下的协调空间收窄，如东盟在调解泰、柬边境冲突中的作用受到现实约束。当地区安全议题不断被外部力量牵动，本应发挥缓冲功能的多边机制将面临能力与资源的双重压力。如果既有制度平台难以有效整合成员意愿并形成持续行动方案，其协调功能便会明显弱化，合作的稳定性将随之下降。

（四）民本赤字：价值取向偏离

治理活动是否真正回应人民生存权与发展权，是衡量制度正当性的重要标尺。然而，当全球治理议程更多围绕权力竞争展开，而对民生议题投入不足时，制度运行便与“以人民为中心”的价值取向产生偏离。民本赤字正体现为这种价值优先与现实需求之间的落差。

一方面，全球治理议程结构正在偏离民生导向。全球治理的正当性不仅来自程序安排，更取决于其是否能够回应人民生存与发展的基本需求。然而，近年来包括美国在内的发达国家大幅削减对外援助，而同期全球军费开支却创下冷战结束以来新高。据预测，在极端情况下，如果各国继续削减援助，到2030年可能导致超过2 200万人死亡，其中包括超过500万儿童（五岁以下）。全球议程资源向军备、安全与地缘竞争倾斜，而发展与民生议题陷入停滞，全球治理的重心正在远离人民的现实关切。

另一方面，盲目追逐资本导致治理成果在国家之间分配失衡。全球化与资源开发带来的收益未能公平惠及资源国人民，反而在许多情况下加剧贫富分化。以刚果（金）为例，该国资源丰富，却有约6 600万人生活在贫困线以下，1/4人口长期处于饥饿状态。资源收益大量流向跨国资本与外部利益集团，而由普通民众承担环境破坏与社会不稳定的代价。在这一结构中，资源国人民无法共享发展红利，反而在殖民遗产与外部博弈的裹挟下遭受“资源诅咒”。这种“有增长无发展”“有资源无收益”的悖论，是现行全球治理体系不公的集中体现。

（五）效能赤字：机制回应乏力

效能赤字是指全球治理在从承诺到行动、从议程到成果、从共识到落实的过程中，决策落实不畅、执行力度不足，导致治理实践与治理目标之间存在难以弥合的绩效鸿沟。它涉及治理链条的运转状态，即机制仍在运行，动能却持续减弱。当前，诸多全球治理机制在机制互动与内部运行过程中都存在成本与收益的不对称问题，从而出现治理效率低下及运行不畅等问题。

第一，决策层面的“议而不决”削弱治理合法性。以世贸组织为例，自2019年起，其上诉机构因法官任命受阻而陷入停摆，争端解决机制实际上失去终审功能。多哈回合谈判历经20余年仍未收官，农业补贴、市场准入等核心议题长期搁置。此外，联合国安理会否决权的频繁滥用，导致在多起重大危机中难以形成一致决议。当具有合法性基础的国际机制陷入程序性瘫痪，各国转而诉诸单边行动或小圈子协商，全球治理的整体合力被系统性削弱。

第二，执行层面的“决而不行”透支国际信誉。在气候治理领域，发达国家曾承诺每年向发展中国家提供1 000亿美元气候资金，但这一目标多年未能足额兑现。资金结构中贷款比例偏高、可获得性有限，使承诺的实际效果大打折扣。在发展援助方面，联合国长期倡议发达国家将国民总收入的0.7%用于官方发展援助，但多数发达经济体未达到这一标准。当承诺反复延迟或缩水，制度信誉随之受损。履约机制缺乏强制性约束，使“承诺—执行”之间的断裂逐渐常态化。

第三，结果层面的“行而无效”动摇治理信心。2015年通过的联合国2030年可持续发展议程原本被视为全球发展的共同蓝图。然而，根据联合国评估报告，当前仅约1/3目标按计划推进，接近一半进展缓慢，部分指标甚至出现倒退。全球极端贫困在疫情后反弹，粮食安全形势恶化，发展中国家债务压力上升。这说明，即使多边机制能够形成行动安排，治理的规模与力度仍远不足以匹配问题的严重程度。当治理本身无法证明其解决问题的能力时，治理体系的有效性便受到质疑。

总体而言，民主赤字使全球治理的权力结构与决策程序长期偏离主权平等原则，体系合法性根基持续被削弱；秩序赤字使国际法治的统一性与权威性遭受双重标准的侵蚀，公平正义的国际秩序愿景日益模糊；合作赤字使多边主义路径被单边行径与排他集团梗阻，战略互信持续流失、集体行动能力衰竭；民本赤字使治理议程偏离人民福祉这一价值取向，发展鸿沟持续扩大、民生诉求回应乏力；效能赤字使承诺与行动严重脱节，国际信誉不断透支、问题解决能力备受质疑。这五方面赤字并非彼此割裂，而是在制度结构中相互牵动，全球治理困境由此呈现出多维叠加的结构性特征。

全球治理倡议的处方成分：“五个坚持”

针对全球治理中存在的诸多问题，全球治理倡议提出“坚持主权平等、坚持国际法治、坚持多边主义、坚持以人为本、坚持力求实效”五项核心理念。以架构视角观之，正彰显出全球治理倡议以系统性思维从首要前提、根本保障、治理路径、价值取向和重要原则五方面给出了解决问题的“处方”，全面回答了全球性问题“由谁治理、如何治理、为谁治理”的命题。这不仅为全球治理问题的解决提供了中国方案，而且为其赢得国际社会的认可和支持奠定了坚实基础。

（一）首要前提：从“等级制”到“主权平等”的架构转换

坚持主权平等，强调各国无论大小、强弱、贫富，主权和尊严必须得到尊重，内政不容干涉，都有权自主选择社会制度和发展道路，都有权在全球治理进程中平等参与、平等决策、平等受益，尤其需要更多体现和反映大多数国家的利益和诉求。

近代以来，欧美通过隐匿自身的主体位置与立场，在知识生产层面建构起高低等级之分。这种知识霸权为“文明—野蛮”的二元叙事提供了合法性依据，并划分了全世界民族的高低等级。当前，这种认知一方面已逐渐内化在部分前殖民地人民的思想惯习中，使其贬低和排斥本地知识，并不断重复西方的认识论等级制。另一方面，以美国学者戴维·莱克（David Lake）为代表的国际等级制理论，将其核心逻辑建立在对主权不可分割原则的否定之上，事实上构成了对自威斯特伐利亚体系以来确立的主权规范和自20世纪50年代以来倡导的和平共处五项原则的挑战。由此观之，等级制思维并未随着殖民时代的终结而消退，而是以新的形态持续笼罩着当代国际关系。

“主权平等”是对“等级制”的矫正。作为一种架构策略，全球治理倡议将“资格平等”置于“能力差异”之前，凸显的是国家间的“主体平等性”，破解的是当前国际秩序下多数国家难以实现平等参与、平等决策与平等受益的困境。中国在其中发挥了关键的引领示范作用，既在理念层面进行前瞻性引导，也在实践层面提供实质性支撑，以此推动国际关系朝着更加民主化的方向发展。一方面，中国倡导的“主权平等”从认识论角度去殖民化，打破了西方中心主义在主体—客体二元论下对非西方国家的凝视和规训的错误认知。事实上，从和平共处五项原则到人类命运共同体理念的提出，中国始终“坚持站在国际社会弱势群体的立场上”，引领全球南方转变理念，进行主体性塑造。另一方面，中国通过双重路径重构全球治理中的全球南方国家角色：一是主体性提升路径。例如，中国支持非盟加入二十国集团（G20）等核心治理机制，推动其由“客体”转变为“主体”，在全球治理中“有席位、有声音”，从“被讨论的对象”转变为全球议题的共同制定者。二是原则制度化路径。例如，以“非政治化”原则确立亚投行、新开发银行等机构的章程设计与运营实践，新开发银行还规定了每个金砖国家都拥有平等的股权，进而从股权结构上确保了治理权的平等分配。由此，通过理念和实践的相互支撑，中国有力提升了发展中国家的集体话语权与议程塑造能力。

（二）根本保障：从“霸权护持”到“国际法治”的架构转换

坚持国际法治，要求毫不动摇地维护联合国宪章宗旨和原则，基于广泛共识制定新兴领域国际规则，平等统一适用国际法和国际规则，并维护国际法的权威性和严肃性。

当前，国际制度在某种程度上依然内嵌于霸权逻辑之中。霸权国独立于规则之外，其制度性特权必然衍生出“例外主义”与“双重标准”。而中小国家的屈从依附，非但换不来公平和正义，反而会加剧国际秩序的失序与恶化。有鉴于此，“国际法治”的架构功能凸显了规则的必要性和可预期性，淡化了“例外主义”。国际法治所强调的规则平等适用，以及由此形成的稳定与可预期的国际环境，不仅为各国提供了清晰的行为边界，更通过法律和制度约束了强权政治。

在此进程中，中国既是现行国际法治体系的维护者，也是使其朝向更加公平方向演进的建设者和创新者。首先，中国以实际行动维护了联合国的核心地位。中国在联合国等多边场合旗帜鲜明地捍卫《联合国宪章》的宗旨与原则，是联合国第二大会费分摊国，也是联合国安理会常任理事国中的维和行动第一大出兵国。其次，中国从全球治理的制度供给端推动改革，深度参与国际法治的建设与完善。一方面，中国在存量改革中推动力量结构重组，不仅提升了全球南方在国际体系中的代表性和话语权，还对西方中心主义治理结构进行了纠偏。另一方面，在增量构建中融入中华文明理念，引领国际法治创新。例如，以“包容”理念为指导，中国运用软法思路推进“一带一路”建设，这不仅有助于保留各国政策空间，还能回应和制衡少数国家的例外主义与双重标准；以“和合”理念为指导，中国推动成立了国际商事争端预防与解决组织、国际调解院等机构，助力国际法治形成从对抗转向对话、以协商替代强制的争端解决新范式。

（三）治理路径：从“身份政治”到“多边主义”的架构转换

坚持多边主义，作为现行国际体系和国际秩序的核心理念，要求坚持共商共建共享，充分发挥联合国的核心平台作用，发挥其他全球和区域多边机制的建设性作用，避免任何歧视性、排他性安排。

在西方后现代主义的影响下，身份政治的全球化已成为当代国际政治的重要特征。身份政治加剧了公众对全球问题的极化，阻碍了全球共识的建立，并损害了政策框架的可持续性。面对气候危机、地区冲突等日益紧迫的全球性挑战，任何国家都无法凭借一己之力独善其身，国际社会亟需构建一种能够超越排他性身份政治的包容性合作框架。基于此，“多边主义”的架构凸显了参与方的广泛性与决策的共识性，淡化“自我”与“他者”的边界，将国际社会的注意力从“我们是谁”的身份追问，转向“我们如何共同行动”的治理实践。

中国倡导全球治理倡议，在理念层面坚持包容性、多边主义与协商共识，在实践层面坚持网络化、开放体系和发展优先，从制度供给端发力，推动构建包容、有效的多边主义网络，确保全球治理成效的稳定性与可持续性。一方面，中国深度融入多边合作体系，提升互信水平，增强国际社会的稳定性。当前，中国已缔结超过2.7万项双边条约，加入了600多项多边条约及修正案，参与了几乎所有政府间国际组织。在全球治理陷入碎片化的当下，这种基于法律和条约的制度化的“多边主义”，为全球发展提供了确定性和稳定性的长期预期。另一方面，中国在区域层面推动构建优势互补、韧性十足的伙伴关系网络。例如，中国同非洲国家实施现代化“十大伙伴行动”并辅以“一国一策”的定制化方案，以及自2026年5月1日起对53个非洲建交国全面零关税的政策安排，为伙伴关系注入了更强劲的动力。此外，中国同拉美国家建设“五大工程”，同阿拉伯国家构建“五大合作格局”，同太平洋岛国建设“七大合作平台”，以及深度参与并引领金砖机制、上合组织等关键平台，进一步织密了区域层面的合作网络，共同凝聚了反制贸易保护主义的力量。

（四）价值取向：从“资本逻辑”到“以人为本”的架构转换

坚持以人为本，主张将各国人民作为全球治理的根本参与者和受益者，要求以人民的获得为目标，并通过改革完善全球治理，为各国人民带来更大获得感、安全感和幸福感。

西方主导的治理体系以资本逻辑统摄全球发展，导致普惠性和共享性不足。这一逻辑的现实后果在全球财富格局中清晰可见。2025年，全球净资产规模已攀升至约600万亿美元，创下历史新高。然而，全球最富有的1%群体持有至少20%的全球净财富，贫富差距的鸿沟巨大。同时，财富增长依赖金融杠杆而非生产力提升，提前透支未来产业空间。在此背景下，“以人为本”的价值取向，凸显的是对弱势群体的关怀，淡化的是资本的特殊利益与“增长至上”的叙事。全球治理倡议将全球治理的价值取向从“如何创造更多财富”转向了“财富为谁服务”，体现了中国方案的初心与品格。

中国主张将发展置于全球宏观政策框架的突出位置，并聚焦民生领域的全球合作。例如，中国同合作伙伴协力推动的高质量共建“一带一路”，已经惠及全球超过3/4的国家，年均解决超过200万个就业岗位。一系列“小而美”的民生项目，切实改善了当地居民的生活条件。此外，中国致力于通过对话协商化解冲突根源，减少民众苦难，如成功斡旋沙特与伊朗和解，并在后续开启了一轮“中东和解潮”，这对于促进中东的安全与稳定、让和平红利惠及普通人大有裨益。中国全球治理倡议形成的“以人为本”的价值取向，开创了“惠及各国人民的新前景”。

（五）重要原则：从“政策承诺”到“行动导向”的架构转换

坚持行动导向与力求实效，要求加强统筹协调、系统谋划、整体推进，妥善处理当前与长远发展的关系、合理平衡发展中国家与发达国家之间的责任分担。

近年来，民粹主义与极端政党合流加剧西方政党选举压力，政策承诺策略被频繁用于提升短期公信力。但选前争票与选后执政的内在矛盾，使大量承诺沦为空头支票。其双重负面效应凸显：对内，政治失信持续透支国际信誉；对外，“高动员、低治理”的恶性循环与民粹、否决政治的拉扯，严重削弱参与国际合作的意愿与能力。

基于此，全球治理倡议秉承马克思主义“实践性”与中华文明“知行合一”的双重品格，提出了“坚持行动导向”的重要原则。其架构功能凸显的是治理的落地能力与可及成果，淡化的是五花八门的治理理念和政策承诺，进而将全球关注的焦点从抽象的理念辩驳，引导至具体的承诺兑现与实践协作上来。在此进程中，中国以实际行动为四大全球倡议的落实发挥了关键作用，并已取得丰硕成果。具体来看，中国坚持以自身发展助力全球治理，2026年4月26日，中国海关总署宣布升级非洲输华农食产品准入“绿色通道”，进一步扩大非洲输华产品准入；中国持续扩大务实合作行动，通过聚焦减贫、气候变化和绿色发展等八大重点合作领域，搭建各类机制30余个，有力回应了全球性挑战和广大发展中国家的发展需求；在支持联合国发挥更大作用、维护全球战略稳定等20个安全合作领域取得了重要进展；自全球治理倡议提出以来，中国以上合组织作为重要的实践平台，推动落地了“4个安全中心”、设立了6个务实合作平台，并制定了6项高质量发展行动计划，有力地保障了全球治理倡议的落实。中国正以“行动导向”为原则，推动各方成为“全球治理改革的实干家”。

全球治理倡议的动员成分：“顺天应人”

全球治理倡议能否获得国际社会的积极响应，关键在于其是否切中时代之“势”与各方之“需”。全球治理倡议并非中国凸显自我中心的单方面自述，而是一项“共享国际发展机遇、合力应对全球性挑战；坚持共商共建原则、依托各方力量智慧；顺应各国共同期待、凝聚各国广泛共识”的集体性方案。从架构视角的动员成分予以分析，全球治理倡议的扩散与接受，本质上涉及需求侧与供给侧之间的匹配过程：只有当倡议所提供的理念与公共产品能够回应全球治理体系中日益累积的制度性赤字与发展诉求时，其动员效应方可真正释放。全球治理倡议的动员力量，恰在于其将时代结构性变迁与国际社会现实需求相结合,从而形成了较强的现实感召力与实践吸引力。

（一）动员的基础：需求广泛

首先，在需求层面，全球治理倡议强调共享国际发展机遇，合力应对各种全球性挑战，服务于人类共同的崇高事业，契合世界各国的共同需求。全球治理倡议将奉行主权平等、践行多边主义置于核心理念之首，并非简单的价值宣示，而是对当代国际体系结构性失衡的回应性表达。当前，百年未有之大变局加速演进，全球治理体系面临多重压力，国际社会对新的治理理念与制度供给的呼声日益高涨。既有国际机制已难以反映当下国际权力结构的深刻变化，也难以充分回应广大发展中国家的现实发展诉求。

一方面，以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序遭遇严重冲击，多边机制正常运转面临多重困境。作为国际社会中的核心行为体，美国在多边机制中的参与方式发生明显转向，从国际秩序的主要构建者与制度供给者，逐渐转变为在部分关键议题上采取选择性退出与单边行动立场的搅局者。不管是退出《巴黎协定》、世界卫生组织，还是联合国教科文组织，美国这种“退群”行为均在不同程度上削弱了全球治理体系的稳定性与可预期性。美国参与意愿与责任承担的波动直接影响相关机制的运行效能，也会加剧国际社会对全球公共产品供给可持续性的担忧。另一方面，全球南方国家在全球治理体系中的不利地位日益凸显，其提升制度参与度与议程影响力的诉求不断增强。长期以来，西方发达国家在全球治理体系中占据主导地位，全球南方国家在议程设置、规则制定与资源分配中的影响力相对有限。然而，在逆全球化与多极秩序重构的时代交汇点，全球南方正从国际话语的边缘崛起为重塑世界格局的关键力量。进入21世纪以来，全球南方国家整体实力提升，正通过更加积极主动的集体行动参与国际事务。在实现政治觉醒与经济崛起之后，全球南方国家已逐渐产生在国际秩序中的秩序自觉，并成为国际秩序变革新的推动者。

当下，随着既有制度供给能力的下降和治理赤字的持续扩大，国际社会对稳定、多边且具有可持续性的全球治理理念与合作框架的需求日益迫切。一方面，部分核心机制运行受阻，多边合作意愿波动，国际社会迫切需要弥补治理赤字，重建多边主义的制度权威与合作信任；另一方面，随着全球南方整体实力与制度意识的提升，国际社会也期待构建更加公平、包容的制度框架，以回应其日益增强的参与诉求。在这一背景下，国际社会对能够回应治理赤字与结构失衡双重问题的理念供给表现出前所未有的关注与需求。而中国提出的全球治理倡议契合了国际社会对制度修复与结构调整的现实呼唤。

（二）动员的关键：供给精准

在供给过程中，全球治理倡议坚持秉持守正创新、开放包容精神，强调坚持共商共建共享原则，凸显各方智慧与力量。中国参与全球治理的历史进程，是一个从学习、引进到消化、吸收，再到创造、贡献的过程。从治理供给的角度看，中国能够成为相关倡议的重要提出者与推动者，关键在于中国在全球治理动员中，不仅是解决方案的提供者，更是治理需求的切身感受者。正是这种“需求侧”的身份底色，铸就了中国供给的精准性与感召力。

中国本身就是全球南方的重要一员，承载着相似的治理需求。习近平主席强调，中国始终是全球南方的一员，是发展中国家可靠的长期合作伙伴，也是支持全球发展事业的行动派和实干家。尽管中国经济总量已位居世界前列，但区域发展不平衡、生态环境保护、能源结构转型、产业链升级等全球南方国家面临的典型发展命题，同样是当前中国正在破解的现实课题。中国所走过的发展道路、所面对的发展困境，与广大发展中国家高度同频共振，这决定了中国在参与全球治理时，天然地携带了全球南方的视角与关切，并能够从需求侧出发理解全球治理议题的现实紧迫性与制度约束。恰恰是这种身处需求侧的特殊位置，赋予了中国作出精准供给的独特能力。与作为制度供给者的发达国家不同，中国既是治理方案的提出者，也是治理问题的直接应对者，因此更能够在理念设计与制度安排中体现现实可行性与发展导向。长期以来，西方主导的治理援助往往陷入“供给与需求错配”的困境，常以自由主义价值取向作为行动指南，并基于本国历史经验推行普适性发展模式，援助方案基于捐赠方的偏好而非受援方的实际需求。作为从低收入国家成长起来的发展中大国，中国对全球南方的核心诉求有着相近的理解，这种基于共同经历的同理心，使中国在提出治理倡议时，能够直击痛点、回应真需。全球治理倡议与“全球南方”的根本利益高度契合，并为全球南方现代化注入确定性。

中国将自身的治理需求转化为公共产品，实现了“供需合一”的范式创新，这也使其天然成为全球南方集体共识的凝聚者。当中国推动全球发展倡议时，其底层逻辑并非单纯“对外援助”，而是将本国正在实践的工业化、数字化、绿色化经验，转化为可供全球南方共享的公共产品。中国自身在发展进程中仍面临诸多治理挑战，因此中国在国际舞台上倡导的理念，如“不干涉内政”“发展优先”“共同但有区别的责任”，并非抽象的外交辞令，而是源于自身实践的经验总结。中国深知，任何脱离国情的发展方案都难以落地，任何附加政治条件的援助都难以持久。这种“感同身受”，使得中国在动员全球南方参与全球治理时，是以“同行者”的身份共商共建，是作为全球南方一分子的命运与共。作为全球治理需求的重要承载者，中国能够将自身发展经验转化为面向国际社会的制度供给，使全球治理倡议在供需契合中实现由需求感知到精准回应的动员逻辑。

（三）动员的机制：制度嵌入

在制度嵌入过程中，全球治理倡议注重顺应各国共同期待、凝聚各国广泛共识，借助叙事话语实现制度平稳嵌入。全球治理倡议能够在复杂多变的国际环境中获得高度的关注与响应，关键在于其话语和理念能够嵌入既有制度实践。动员力量不会因供需匹配而自动生成，其核心在于中国所提供的理念与公共产品如何被嵌入既有制度实践。换言之，供需契合是动员展开的前提，而非其充分条件。动员机制的生效不仅依赖于物质资源与制度供给，更需要中介性的转化使之嵌入既有制度实践。

一方面，动员机制需要话语转化将中国理念嵌入国际公共议题。一种话语体系，只有找到一般性的意义，才能形成在世界范围内得到更多国家理解和认同的普遍共识。中国话语供给的独特性根植于自身文明传统与发展经验，但若仅停留在自我表达层面，则难以产生跨文明的动员力量，也难以转化为跨国合作的共同议题。在这一背景下，中国在提出相关倡议时，并非简单重复自身发展经验，而是通过话语转化将具有特定历史背景的理念表达为具有普遍沟通可能性的公共叙事，使其能够进入当今国际社会既有的话语体系之中。从全球发展倡议与联合国2030年可持续发展议程的指标对接，到2024年联大协商一致通过“文明对话国际日”决议，中国理念的供给不是“另起炉灶”的话语挑战，而是对既有话语体系的制度性嵌入。另一方面，动员机制需要通过平台嵌入将中国所倡导的治理理念转化为可操作的制度化合作网络。单纯依靠供需契合点或理念自身的感召力，并不足以催生持续性的国际合作，必须嵌入特定的制度空间，并依托稳定的合作机制持续运转。与单纯依赖理念传播不同，平台嵌入通过多边与双边层面的制度安排，使倡议理念获得持续运作的制度载体。在多边层面，以联合国为核心的制度平台为理念提供了程序性确认与议程化讨论空间，使其能够在既有国际制度框架内逐步制度化；在双边层面，通过发展合作机制与项目网络的持续推进，理念得以转化为具体政策与行动安排。通过平台嵌入，全球治理倡议不再仅停留于各国政府间文本协议或宣示性支持，而是转化为可感知、可参与、可持续运作的合作实践。

总体而言，全球治理倡议能够在当前竞争加剧的国际体系中获得热烈响应，不在于单向度的理念倡导或资源投入，而在于其动员逻辑呈现出“顺天应人”的特征。“顺天”，体现为对全球治理体系结构性赤字与南方国家发展诉求的精准回应。“应人”则体现在通过话语与平台的双重转化，将特定经验转译为可沟通的公共议题，使之嵌入多边与双边制度网络得到国际社会理解和接受，从而实现对国际行为体的有效动员。供需契合与认同生成相互作用，共同形成动员机制和开放而稳固的合作网络，使理念从提出到实践得以持续落地。这一逻辑闭环不仅解释了倡议的现实吸引力，也凸显了中国在全球治理中的结构性作用。

结 语

本文引入架构视角，将全球治理倡议视为一种话语框架，其“框架共鸣”程度将决定其能否获得认可与接受。在此基础上，本文重点分析了全球治理倡议背后的诊断成分、处方成分以及动员成分，指出全球治理倡议的提出是基于当前全球治理中存在民主赤字、秩序赤字、合作赤字、民本赤字、效能赤字等“治理赤字”，其治理要点推动了从“等级制”到“主权平等”、从“霸权护持”到“国际法治”、从“身份政治”到“多边主义”、从“资本逻辑”到“以人为本”、从“政策承诺”到“行动导向”的5种架构转换。由于全球治理倡议实现了供需契合和制度嵌入，进而在相关国家和地区得到广泛认同并不断扩散。全球治理体系需“正本清源”，拨乱反正，构建互学互鉴人类命运共同体知识体系。全球治理倡议有助于提高广大发展中国家的代表性和话语权，有助于维护公平正义的国际规范，能够回应广大发展中国家对改革现有国际治理体系的迫切需求，因此引发了以全球南方国家为代表的国际社会的热烈反响。

全球治理倡议的提出恰逢其时，呼应了全球绝大多数国家对全球治理体系改革的普遍诉求，引发国际社会的热烈反响。当前，已有160多个国家表态支持中国提出的全球治理倡议，60多个国家踊跃加入“全球治理之友小组”，其中全球南方国家对该倡议反应最为积极。联合国秘书长古特雷斯对全球治理倡议给予高度评价，赞赏该倡议以多边主义为基石、强调维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序的重要性。2025年12月9日，包括中国在内的43个国家成立了联合国“全球治理之友小组”，作为落实全球治理倡议的重要一步，各国承诺在全球治理相关问题上加强对话协调。东盟秘书长高金洪高度评价了全球治理倡议，“全球治理倡议有力地提醒我们共同责任、包容与合作的重要性——这些原则与东盟自身对和平、可持续区域秩序的愿景高度契合”。此外，部分西方国家也对全球治理倡议作出了积极回应。法国总统马克龙在2025年12月访华期间，同中国发表关于加强全球治理的联合声明，强调法国重视并赞赏中国提出的全球治理倡议，该倡议支持联合国在国际事务中发挥核心作用，中法两国愿就此开展合作。2026年1月加拿大总理马克·卡尼访华时表示：“多边主义是世界安全稳定的基石，习近平主席提出全球治理倡议具有重要意义。”此外，斯洛伐克、斯洛文尼亚、奥地利、西班牙和匈牙利等西方国家亦先后表态支持全球治理倡议。全球治理倡议之所以得到国际社会的广泛热烈回应，正因其“对症下药”，为日渐失衡的国际治理体系和破碎的多边主义提供了一份科学的系统性“药方”。

相较于西方传统国际治理模式越来越多地呈现出“双重标准问题”，与当下国际治理需求呈现更多脱节现象，全球治理倡议借助“诊断—处方—动员”表现出以下优势。一方面，针对部分大国奉行“强者为所欲为，弱者逆来顺受”的强权治理模式，肆意践踏他国主权与国际法原则，全球治理倡议实现了国际治理理论创新与中国自身治理经验总结的有机统一，通过与其他三大倡议联动互补，共同致力于纠正历史不公，以构建更加公平合理的全球治理体系、争取和维护广大发展中国家的正当权利、提升发展中国家在全球治理体系中的代表性和发言权，这既顺应了世界发展趋势，也能够反映中国式现代化探索出的国内治理模式与全球治理观，从而实现倡议理念与行动策略之间的相辅相成。另一方面，相较于部分国家在全球治理过程中采取自身利益优先的“交易主义外交”，将“弱肉强食”“威逼利诱”“朝令夕改”作为处理国际事务的原则，中国作为全球治理倡议的提出者和倡导者立场坚定、表述明确，并以自身长期实践为全球治理倡议增添可信性与确定性。中国作为负责任的大国，全球治理倡议的提出彰显其坚定维护以联合国为中心的多边主义秩序、维护主权平等与国际法治等基本原则的国际责任与道义取向，相关理念不仅符合国际社会的基本价值认知与日常经验，且贴合广大发展中国家对参与全球治理的关切与诉求，从而极大地增强了这一框架的框架持续性、经验可信性及架构者本身的可信性，因此能够赢得广泛的“框架共鸣”。

《西亚非洲》（2026年第5期）