全球人工智能鸿沟的治理困境与中国方案

孙吉胜，外交学院副院长、教授、博士生导师，人类命运共同体研究中心副秘书长

韩雪亮，大连外国语大学国际关系学院讲师

李雪瑞，中国人民解放军92228部队助理研究员

内容提要

近年来，人工智能技术快速发展，不断更新迭代，有力推动了经济发展和社会进步，同时也产生了亟须应对的问题，带来难以预知的风险和复杂挑战。一些国家在人工智能领域快速推进，也有些国家落后于数智时代的发展步伐，全球人工智能鸿沟不断扩大。人工智能鸿沟既与基础设施和技术发展等客观因素直接相关，也受各国意愿等主观因素影响。人工智能鸿沟为人工智能全球治理增加了难度和新的挑战。为弥合全球人工智能鸿沟，推进人工智能全球治理，中国努力贡献中国智慧和中国方案，基于自身技术发展经验，倡导智能向善、包容普惠的人工智能治理理念，努力构建包容开放的多边治理架构，推动改善各国基础设施，强化能力建设，赋能人类发展，使人工智能可以更好服务全人类共同福祉，为构建更加公平、包容和可持续的智能时代贡献中国力量。

关键词

人工智能；智能鸿沟；全球治理；国际合作；全球南方

近年来，人类快速进入数智时代，人工智能技术迅猛发展，从问题求解到机器深度学习，从语言大模型到多模态大模型，再到智能体发展，相关核心技术不断更新，应用范围日益广泛。当前，人工智能已经对政治、经济、军事、社会文化等领域产生了日益广泛的影响，成为新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量。人工智能在为人类发展带来诸多便利和前所未有机遇的同时，不同国家、地区和群体在发展和利用人工智能等方面存在能力、资源、应用及收益等巨大差异，全球人工智能鸿沟日益扩大。同时，人工智能的快速发展也暴露出亟须应对的问题和难以预知的风险和复杂挑战，如何确保人工智能发展造福全人类而非加剧不平等与风险，已成为全球治理的重大挑战。面对人工智能鸿沟和治理挑战，中国高度重视人工智能治理，秉持构建人类命运共同体理念，强调人工智能发展要以增进人民福祉、服务经济社会发展为目标。中国坚持以人为本、智能向善、公平普惠、协同共治等原则，坚持发展与安全并重，强调多元共治、开放合作，呼吁在国际层面构建普惠共享的治理架构，努力弥合全球人工智能鸿沟，为推动完善人工智能全球治理贡献中国理念和中国方案。

一、全球人工智能鸿沟与全球治理

近年来，全球技术变革深入推进，各类科学技术在广泛交叉和深度融合中不断创新。人工智能技术迅猛发展，对人类社会的方方面面产生了广泛影响，有些甚至是颠覆性影响。其快速迭代是算法、算力、数据等多重要素协同演进的结果。然而，由于资源禀赋和技术发展水平等差异，不同国家、不同群体所享受的人工智能发展机遇和收益极不均衡，全球人工智能鸿沟日益凸显，也为人工智能治理带来了严峻挑战。

（一）人工智能技术的发展及潜在风险

人工智能自20世纪中叶逐步兴起。1950年，图灵（Alan Turing）提出“图灵测试”，为判断机器智能提供了重要标准；1956年达特茅斯会议提出“人工智能”概念，标志着人工智能学科的诞生。1997年，IBM公司制造的超级计算机“深蓝”战胜世界国际象棋冠军，向公众展示了人工智能在复杂决策方面的强大潜力。2016年谷歌DeepMind公司开发的阿尔法围棋（AlphaGo）凭借深度学习击败围棋世界冠军，标志着深度学习与强化学习技术取得重大突破，证明人工智能在策略型领域可超越人类；2018年AlphaFold1攻克蛋白质结构预测难题，2020年升级版将准确率提升至92.4分，震惊科技圈、生物学界和科学界；同年，英国利物浦大学研究团队开发的“可移动机器人化学家”实现了自主实验与数据挖掘突破。随着算力、算法和数据三大基础持续进步，2022年底，美国OpenAI公司推出ChatGPT，引发生成式人工智能革命，以大语言模型为代表的人工智能技术迅猛发展。此后，不同国家开发的多款大模型在效率、开源和应用等层面不断突破，推动技术多元演进。2024年成为人工智能技术爆发年。OpenAI发布文生视频模型Sora，人工智能从图文为主迈向视频时代；同年，DeepMind推出AlphaFold3并开源，拓展至生物分子结构预测，使计算生物学进入新阶段；具身智能更是开启了人工智能从“云端大脑”走向“物理实体”的新领域，人工智能从虚拟认知迈向真实世界。人工智能技术的快速发展迭代为人类带来了诸多便利和无限可能，但其潜在风险与挑战，也日益引发各国关注。

第一，技术不确定性引发安全隐患及责任真空。人工智能发展迅速，未来发展以及被应用到何种程度本身存在不确定性。例如，在技术层面，大模型迭代、通用人工智能实现路径与安全可控性仍存在未知；在伦理层面，数据隐私侵犯、算法偏见、深度伪造滥用及人机关系异化等都存在不确定性风险。如何确保人工智能技术的发展符合全人类共同价值，真正实现安全、可靠、可控、公平，如何打造可监督、可追溯、可信赖的人工智能技术，是关乎人工智能全球治理的核心问题。同时，人工智能的发展和应用也存在脆弱性和不可控风险。例如，人工智能决策逻辑还存在不同程度的黑箱化，导致其过程难以被人类完整追溯、复现与验证。即便产生错误判断、偏差输出乃至危险行为，也无法形成清晰可查、可归因的决策链条。同时，以大模型为代表的智能体具备持续学习、自主交互与动态演化能力，在复杂开放环境中易出现超出预设目标的行为。在更微观层面，面对随时可能出现的数据噪声、环境扰动、分布外样本及对抗攻击等干扰可能引发感知失真、决策失灵与功能失效等风险。上述技术特性相互叠加，一旦出现安全风险，就可能出现扩散快、溯源难、管控难等难题，从关键基础设施运行、个体权益侵害、社会秩序干扰乃至国家安全层面，均可能出现难以预判与阻断的风险。更为关键的是，技术黑箱与自主演化特性模糊了开发者、部署者、使用者及监管方之间的权责边界，传统法律框架下的产品责任、过错责任与因果关系认定难以适配人工智能自主决策模式，精准归责、有效追责等相关治理难度增大，最终极易出现风险有人承受、责任无人承担的真空状态，如何在以上不确定性中确保人工智能发展的安全性、可靠性、可控性和公平性是人工智能治理与制度构建必须直面的核心问题。

第二，人机关系重构导致自主性受损、伦理边界模糊。人工智能技术的规模化应用打破了传统人机辅助协作的边界，逐步实现了机器从“工具辅助”向“决策参与”乃至“行为替代”的转变，人类主体地位与自主决策受到直接影响。有研究强调，过度依赖人工智能会影响人类独立解决问题的思维，人与人之间的交流互动减少，虚拟与现实世界日益模糊，会对人性、人权和人类发展产生影响。在医疗诊断、司法裁判、职业决策等具体领域，人工智能系统的建议被赋予相当权重，易使人类陷入“算法依赖”，影响判断能力，使人类自主性被动受损。同时，人工智能的自主决策可能与人类伦理准则、价值判断产生冲突，模糊了伦理边界。诸如算法歧视、数据隐私侵犯等问题实际都与道德伦理相关，凸显了人工智能应用面临的伦理困境与治理难题。

第三，技术滥用误用冲击全球治理与国际协同。人工智能技术的快速迭代，使得技术滥用、误用风险更加突出。生成式人工智能的发展使虚假信息、网络攻击、网络犯罪等异常容易，不仅影响国家内部治理，也极易引发跨国信息安全、数据主权、技术霸权等系列全球性问题。2024年，人工智能技术被广泛应用于政治活动中，大量虚假图像、视频和文本不时误导民众。例如，人工智能深度伪造领导人的视频、言论等直接影响了印度选举；美国国内出现“假拜登来电”，虚假信息传播干扰选民投票；巴以冲突期间网上涌现大量人工智能深度伪造的虚假战场视频和政治人物图片。这些信息在全球呈现病毒式扩散，严重干扰公众认知，甚至引发政治混乱。同时，各国人工智能发展水平、监管规则与伦理标准存在显著差异，缺乏统一的国际治理框架与协同监管机制，难以有效遏制技术滥用误用的跨国传导，导致全球人工智能治理陷入“各自为战”的困境，也使相关治理更加失衡。

（二）全球人工智能鸿沟的表现

当前，全球人工智能鸿沟日益凸显，主要表现在以下方面：

在客观层面，各国人工智能发展能力差距明显。人工智能的发展需要系列基础设施为支撑，人工智能技术的研发、应用与扩散高度依赖于网络、算力与数据等物理载体，同时也需要电力等能源来支撑，而这些基础设施资源在全球的分布极不均衡，成为全球人工智能鸿沟的首要物质瓶颈。第一，网络接入鸿沟依然严峻。网络的使用是人工智能应用的前提。国际电信联盟（International Telecommunication Union，ITU）数据显示，截至2024年底，全球仍有近22亿人口未接入互联网，占全球人口约四分之一。高收入国家的互联网普及率已达93%，而最不发达国家的这一比例仅为23%。网络接入人口也存在阶级、性别、城乡、代际等方面的差异。第二，国际算力资源和数据高度集中。人工智能，尤其是大模型的训练和推理，需要强大算力来支撑。全球算力投资高度集中于少数发达国家。国际货币基金组织牵头制定的“人工智能准备指数”（AI Preparedness Index，AIPI）显示，在数字基础设施方面，全球南北差异显著，2023年北美和欧洲该指数分别为0.74和0.63，而亚太国家为0.52，撒哈拉以南非洲仅为0.34。发达国家在算力基础设施方面占优势地位，全球南方国家及其本土初创企业在人工智能研发和应用方面处于劣势。同样，各国国内也存在参与人工智能的机会失衡问题。世界经济论坛预测，2030年，人工智能领域的高技能岗位就业规模可能翻倍，但众多中低技能岗位的就业规模或下降近五分之一，劳动者面临技能过时的风险。第三，领先国家与头部企业占据核心技术和规则制定的绝对优势。人工智能技术能力中的关键算法、框架和专利主要由美欧等发达国家的科技巨头掌握。这种高度集中的技术发展态势，使全球南方国家在技术发展过程中极易产生路径依赖，难以突破壁垒和自主创新。这些人工智能产业大国不仅是技术领导者，同时还基于自身经验制定相关国际规则，直接影响人工智能治理。例如，美国希望建立以美国及其盟友伙伴为中心的治理联盟，共同制定人工智能领域的行业标准，限制其他国家在人工智能领域的发展，维持自身的霸主地位。欧盟强调战略自主，期望建立欧盟的人工智能法律体系和监管标准，通过产生的外溢效应扩大欧盟人工智能治理体系的影响力，引领相关国际法规和制度的建立。

在主观层面，不同国家对人工智能的认知存在差异。各国对人工智能的认知与重视程度各不相同，部分国家对人工智能的战略价值认知不足，缺乏系统性的发展规划与政策支持。美国、中国等科技强国已将人工智能上升为国家战略，同步制定详细的发展规划和政策。例如，2023—2025年，美国相继出台多份与人工智能相关行政命令与政策文件，私营部门每年投入千亿美元用于研发、算力基础设施建设和人才培养。2025年7月，白宫发布《赢得竞争：美国人工智能行动计划》，将人工智能的竞争提升至关乎国家存续与未来命运的战略高度，并将国内的文化议题首次深度嵌入国家技术战略的核心。中国也高度重视人工智能的发展。2025年8月，国务院印发《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》；12月，党的二十届四中全会对人工智能发展作出重要战略部署，2025年中央经济工作会议将“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理”列为2026年经济工作重点任务。印度则推出“印度人工智能使命”来规划人工智能产业发展，尽管其投入规模与执行力度仍与科技强国存在差距。而部分发展中国家对人工智能的认知程度远远落后。据联合国贸易和发展会议2025年发布的数据显示，2023年底，约三分之二的发达国家已制定国家级人工智能战略，而发展中国家这一比例不足三分之一；全球有118个国家未参与任何人工智能全球治理倡议和机制，完全处于AI治理的边缘地带。

（三）全球人工智能鸿沟对全球治理的挑战

全球人工智能治理近年来备受关注，成为全球治理的重要组成部分。全球人工智能鸿沟为原本陷入治理困境的全球治理体系增加了新的任务与挑战。

第一，全球人工智能鸿沟加剧全球南方代表性不足。全球人工智能鸿沟首先表现为基础设施、技术人才和算力资源的不均，这种物理层面的差距直接转化为政治层面的“参与赤字”。一方面，鸿沟导致全球南方国家决策缺席。高端算力、核心算法、高质量训练数据等人工智能发展核心要素高度集中于少数发达国家，而全球南方国家普遍面临研发投入不足、数字基础设施薄弱、高端人工智能人才大量流失等困境，难以形成与发达国家对等的治理能力。另一方面，鸿沟加剧全球南方国家治理失语。现有人工智能全球治理平台与议程多由发达国家发起并掌控，采用排他性“小圈子”议事模式。如七国集团（G7）、经济合作与发展组织（OECD）、全球人工智能伙伴关系、国际标准化组织人工智能委员会等，其成员都以发达国家为主。广大发展中国家缺乏平等的发声渠道和议题设置权，导致其在技术普惠、能力建设、数据主权等方面的合理诉求难以被纳入全球治理框架，只能被动接受发达国家制定的规则体系，从而进一步固化“中心—边缘”的不平等格局。

第二，全球人工智能鸿沟侵蚀全球治理机构的权威性。有效的全球治理需要强有力的政治领导与充足的公共产品供给，但人工智能鸿沟日益加剧领导力真空与供给不足。其一，鸿沟冲击联合国的法理权威。在人工智能议题上，联合国的议程滞后且决策效率低下，而人工智能技术发展迅速，导致治理方案的更新速率远低于新问题的产生。为快速适应技术变革，少数发达国家在小多边平台先行达成共识，塑造规则，逐步推广至全球。2019年起经合组织持续更新《经合组织人工智能原则》；2023年七国集团发起“广岛人工智能进程”，发布《广岛进程组织开发先进人工智能系统的国际指导原则》和《广岛进程组织开发先进人工智能系统的国际行为准则》；2024年欧盟出台《人工智能法案》，这也是全球首部全面人工智能立法。这些举措虽补充了人工智能治理的缺失，但也弱化了联合国的治理框架，忽视了全球南方国家的治理需求，削弱了联合国的权威。其二，鸿沟冲击全球治理机构的执行权威。一些拥有人工智能技术优势的国家，不时将技术武器化、规则私有化，通过技术封锁、出口管制、联盟排他等单边行径，甚至将国内法与“俱乐部规则”强加于他国，导致多边治理平台难以形成共识。联合国及相关国际机构的决议难以有效执行，其公信力和权威性被持续弱化。例如，尽管联合国教科文组织于2021年通过《人工智能伦理问题建议书》这一全球性规范框架，但在实践中，国家间在人工智能安全和伦理问题上的分歧依然显著，阻碍了具有约束力的国际法规的形成。同时，人工智能技术的无界性使得自主武器、网络攻击、认知作战等跨国风险不断外溢，而现有的国际机制未能形成权威统一的约束制度，大国博弈不时影响多边合作，也进一步削弱了以联合国为核心的全球治理体系的权威性。

第三，全球人工智能鸿沟凸显全球治理有效性不彰。鸿沟导致的全球治理有效性不彰主要体现为，治理工具适用性不足，集体行动有效性降低。一方面，人工智能鸿沟直接导致算法偏见和训练数据偏差，使得全球性人工智能治理工具，如气候建模、流行病预测、金融风险评估等，在全球南方国家的适用性较低。有研究强调，因为人工智能系统通常在发达国家开发和训练，其数据无法代表全球人口的多样性，从而导致算法在应用于其他地区时出现偏见或者不公平的结果。另一方面，在诸如人工智能军事应用、数据跨境流动、深度伪造、算法治理等新疆域，全球层面仍存在规则空白，各国各自为政、监管套利现象频发，各国协同应对跨国风险的能力严重不足。鉴于人工智能技术发展的速度、规模和不确定性，人们普遍担心各种跨国安全隐患，而防护能力薄弱的国家更易成为算法歧视、深度诈骗、关键基础设施受扰等高发区，有效的全球治理就更加重要。此外，由于缺乏统一的治理框架和国际共识，各国在人工智能安全和伦理问题上的分歧日益明显。例如，关于人工智能生成内容的知识产权问题在全球范围内仍存在分歧。这种缺乏全球协调的局面使应对跨国人工智能风险的努力呈碎片化和低效能特点。智能鸿沟与南北鸿沟、数字鸿沟等相互叠加，凸显全球治理供给与现实需求的错配，加剧全球发展赤字。

二、导致全球人工智能鸿沟的主要原因

全球人工智能鸿沟是近年来日益复杂的国际形势与智能时代各国发展差异相互交织的体现，是多种因素共同作用的结果。大国竞争背景下的国家意愿、能力差异以及全球治理规则和规范面临的代表性、权威性和有效性等困境使全球人工智能鸿沟日益凸显。

第一，大国博弈背景下，各国开展人工智能治理的意愿各异，给全球人工智能治理增加了难度。随着大国竞争的加剧，个别具有技术先发优势的发达国家推行技术保护主义，建立排他性的人工智能技术联盟，治理方案和国际规范更侧重维护技术霸权及政治领导力。个别发达国家试图垄断人工智能发展优势，构建排他性小圈子，人为制造科技壁垒。2017年以来，随着将中国定位为“战略竞争对手”，美国不断构建对华打压的技术联盟，人工智能成为高新技术领域的最顶尖技术竞赛的焦点。美国主导成立治理联盟，如“人工智能全球伙伴关系（Global Partnershipon AI，GPAI）”和“美国人工智能安全研究所联盟（USAI Safety Institute Consortium，AISIC）”等，联合盟友制定行业标准。特朗普政府于2025年12月通过行政令，试图从联邦政府层面，降低各州的监管和州际合规成本，在“人工智能竞赛”（AI race）中维持霸主地位。欧盟则日益强化规则外溢，通过《人工智能法案》等立法构建分级监管体系，积极推广其标准，多领域多层次监管人工智能安全发展。这两种模式虽在监管理念上存在差异，但均努力主导规则制定权，将人工智能治理工具化，努力维持其技术领域的优势地位。

第二，全球南方国家的政策能力和话语能力不足，难以充分有效参与治理。全球南方国家普遍呼吁建立以“发展导向”和“普惠包容”为核心的治理体系，却因能力不足与国际话语权弱，在议程设置和规则制定中不时被边缘化，削弱了参与治理合作的效果。一些全球南方国家努力提出新的治理议程，强调基础设施能力建设，侧重人工智能技术的普遍化、公平化，促进经济增长和社会发展。例如，南非2024年《国家人工智能政策框架》提出，人工智能发展必须回应“经济转型”“社会公平”等本土诉求，同时直面“数字鸿沟”“制度惯性”等历史挑战。巴西提出“绿色人工智能”“技术主权”等概念，将环境可持续性与发展权纳入人工智能治理的核心，主张将“环境可持续性”和“技术和数据主权”纳入评估人工智能项目的指标体系。这些议程创新体现了全球南方努力将发展关切嵌入全球规则体系的努力。然而，在发达国家主导的治理体系中，全球南方国家难以将“能力建设”“技术共享”等基于自身本土经验的合作诉求有效转化为具有国际约束力的规则和制度。同时，许多全球南方国家因自身能力不足，在政策执行、资源调配等方面存在短板，加之这些国家之间也存在共识和意愿差异，削弱了集体合作意愿、参与规则制定的能力。在全球人工智能治理体系中，全球南方仍处于“有诉求，缺渠道；有理念，难实施”的困难境地，其治理意愿难以真正转化为制度影响力。

第三，全球人工智能鸿沟根植于全球治理体系的制度性失衡。当前，西方发达国家在人工智能国际规则制定进程中已占据优势地位。全球人工智能治理的规则制定权高度集中在其主导的“小圈子”联盟手中，治理议程偏重风险控制与安全规制，极少关注“发展”与“普惠”等全球南方国家的普遍诉求。全球人工智能治理面临共识赤字和话语权失衡。美国通过排他性联盟，联合盟友制定技术标准，欧盟则试图将其监管标准推广为全球规范。由发达国家主导的治理规则和议程更加侧重于监管已有技术、防范潜在风险、保护既有产业优势与价值观，故治理体系更倾向于设立较高的技术、伦理与合规门槛。相比之下，全球南方国家更侧重“发展”“赋能”，如弥合数字基础设施鸿沟、促进技术转让、加强本土能力建设，但这些议程在人工智能治理规则讨论中常被边缘化。尽管以中国、南非、巴西为代表的全球南方国家提出了关注“社会公平”“技术主权”等理念，但在发达国家掌控议程设置权的多边平台上，这些诉求尚未转化为有约束力的规则。规则制定权的不对称分布使全球规则体系可能加剧而非弥合智能鸿沟。

第四，全球人工智能治理规则供给滞后，难以满足治理需求。人工智能技术的发展本应增进人类福祉，然而从目前来看，不平等问题突出，这也部分归咎于现有全球规则体系的供给滞后。其一，规则供给与缩小发展差距的需求脱节。由发达国家主导制定的高标准监管规则往往基于发达国家的技术发展阶段和社会经济环境，未能充分考虑全球南方国家在基础设施、人才储备和监管能力等方面的现实。此类“一刀切”的规则，正在演变为变相的技术壁垒，抬高了全球南方参与全球人工智能价值链的门槛。其二，规则供给与促进包容性创新的需求脱节。规则体系过度聚焦于大型科技公司的模型安全与伦理，相对忽视了对全球南方各国本土化创新、中小企业参与，以及适应其特定发展场景的技术应用规则。其三，规则供给与全球协同应对风险的需求脱节。当前大国竞争和地缘政治回归，人工智能治理议题被高度“安全化”，各国在竞争烈度高且与安全相关的人工智能领域有选择地开展合作，针对人工智能可能引发的跨国性风险，由于信任缺失，各国难以形成有效的协同规则。

第五，多边治理机制权威性受侵蚀，日益碎片化。以联合国为核心的多边机制，在全球人工智能治理中面临权威弱化、效率低下和行动碎片化的困境，难以提供公正、有效，且具有约束力的合作框架。一方面，联合国在协调各方立场、形成具有法律约束力的条约方面面临重重困难。近年来，在大国博弈背景下，联合国相继出台《我们的共同议程》《2022—2025年数字战略》《数字合作路线图》《全球数字契约》等人工智能与数字技术合作文件，但这些成果多停留在倡议、原则和行动指南层面，执行力不足，影响了其作为全球治理核心平台的权威性与有效性。另一方面，治理平台呈现碎片化特征，由于人工智能技术开发与治理合作领域的高门槛特点，经合组织、七国集团等主要由发达国家组成的机制往往更加活跃，而金砖国家、非盟等全球南方机制参与技术开发的程度有限。各类机制间缺乏协调，机制复合体（Regime Complex）内部尚未能形成有效的合作网络，导致不同国际规则竞争加剧，美国、欧洲、中国等主要治理行为体推动不同的法律规则体系，很多企业面临规则冲突与高昂的合规成本。同样，全球南方国家的集体诉求难以通过一个高效、权威的渠道来整合与落实。近年来，尽管全球南方国家通过以联合国大会《加强人工智能能力建设方面的国际合作》决议等为代表的国际文件，将“能力建设”议题纳入国际议程，但政治共识在转化为具体、可操作、有资源保障的全球规则和行动计划时，仍面临阻力，多边机制在规则执行层面仍然具有滞后特征。

三、中国弥合人工智能鸿沟的治理路径与贡献

弥合全球人工智能鸿沟，是全球人工智能治理面临的紧迫任务，要求各方超越单纯的技术援助，构建涵盖理念、机制、能力与实践等诸多方面的解决方案。作为全球人工智能技术发展的主要参与者和负责任大国，中国充分认识到人工智能技术的“双刃剑”属性，尤其是可能加剧全球发展不平衡的风险，积极倡导并践行包容性、普惠性的全球人工智能治理原则，致力于弥合智能鸿沟、构建公平包容的人工智能发展格局，推动人工智能全球治理。

（一）创新国内治理理念与规则

中国在国内率先探索人工智能治理新模式。以“以人为本、智能向善”为引领，推进法律法规体系建设，为弥合全球智能鸿沟提供了模式参考。

一方面，中国倡导“以人为本、智能向善”发展理念，强调技术发展应服务于人类共同福祉。在发展人工智能技术时，中国尤其关注人工智能技术的社会属性和伦理属性。近年来，随着中国国内人工智能技术的不断发展，各大科技公司不断推出人工智能大语言模型，中国强调和谐友好、公平公正、包容共享、尊重隐私、安全可控、共担责任、开放协作、敏捷治理等八条原则。同时，中国坚持“发展导向”，指出当前人工智能治理的讨论过度聚焦安全与伦理风险，相对忽视了利用人工智能促进发展、特别是弥合发展中国家能力鸿沟方面的紧迫性。为此，中国在国际场合持续呼吁，近年来所发布的多份立场文件都强调各方要遵守人工智能伦理道德准则、积极倡导“以人为本”“智能向善”的人工智能治理理念。通过将“以人为本”与“发展优先”相结合，推动全球人工智能治理兼顾安全与发展，兼顾效率与公平。

另一方面，中国加快人工智能立法进程，在加强人工智能法制建设方面走在世界前列。2025年，习近平总书记在中央政治局第二十次集体学习时指出，要把握人工智能发展趋势和规律，加紧制定完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则。2025年8月，国务院印发《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，提出要“完善人工智能法律法规、伦理准则等，推进人工智能健康发展相关立法工作”。2023年开始施行的《生成式人工智能服务管理暂行办法》，成为全球首部针对生成式人工智能的专门监管规定。自2017年《新一代人工智能发展规划》提出开始，到2025年初步建立人工智能法律法规、伦理规范和政策体系，有评论指出，中国正在以良法善治保障新业态新模式健康发展的法治理念一以贯之，相关表述的演进也反映出我国人工智能立法整体上呈现出加紧推进态势。这些国内法律法规实践努力为技术发展划定了红线，提供了安全预期。

（二）倡导智能向善、包容普惠的治理理念

面对全球人工智能治理领域出现的规则碎片化、发展失衡与理念差异，中国提出了一系列治理理念与原则，为弥合全球人工智能鸿沟奠定了价值基础。

中国提出一系列人工智能治理倡议，呼吁包容普惠的人工智能治理。2023年10月，中国在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出《全球人工智能治理倡议》，为推进全球人工智能治理，弥合全球人工智能鸿沟提供了系统性文件。该倡议强调人工智能应服务于落实联合国《2030年可持续发展议程》，助力应对全球性挑战；主张建立风险等级测试评估体系，逐步建立健全法律、规章制度，保障安全可控；呼吁各国在联合国框架下成立人工智能国际治理机构，支持提升发展中国家代表性和发言权。该倡议基于全球南方国家的立场与诉求，反对技术壁垒、“脱钩断链”，倡导增强发展中国家的治理能力。2025年9月，中国提出《“人工智能+”国际合作倡议》，核心是倡导各国结合自身国情，在民生福祉、科技进步、产业应用、文化繁荣、人才培养等五大领域开展行动，加强政策交流与务实合作。这些倡议为国际社会弥合治理理念分歧、凝聚治理合作共识提供参考。

在此基础上，中国将人工智能治理理念融入既有外交理念，形成理念共鸣。其一，针对当前人工智能治理中出现的“小圈子”化和规则垄断倾向，中国倡导真正的多边主义，主张共商共建共享的全球治理观。人工智能作为具有全球性影响的颠覆性技术，其治理规则需要由各国共同制定，治理成果应当由各国共同分享，治理进程应由各国共同参与。这意味着，治理议程设置权不应由少数技术先进国家独占，而应充分重视全球南方国家的诉求；治理规则制定权不能搞“一言堂”或强加于人，而应在联合国等多边框架下通过平等协商达成；治理利益的最终分配应致力于缩小全球南北差距，弥合全球数字鸿沟。其二，由于人工智能技术本身具有跨国安全风险，任何国家都无法独善其身，中国主张树立“共同、综合、合作、可持续”的安全观，通过国际合作而非对抗竞争来应对风险。在《全球安全倡议概念文件》中，中国呼吁“加强人工智能等新兴科技领域国际安全治理，预防和管控潜在安全风险。”该理念强调，安全是发展的前提，但追求安全的过程不应垄断技术，或遏制他国发展，乃至产生新的安全困境。中国反对将人工智能问题泛安全化、政治化，主张通过对话建立互信，在联合国等多边框架下探讨制定国际规则，在保障安全与促进发展之间取得平衡，避免因安全担忧而封锁技术，进一步拉大智能鸿沟。

（三）构建包容开放的多边治理架构

治理理念的落地需要制度保障。在提出治理理念、设置治理议程的同时，中国积极参与并创新多边治理架构，为弥合全球人工智能鸿沟搭建制度平台，推进相关治理。

第一，支持联合国核心作用，推动建立更具代表性的全球人工智能治理机制与平台。中国认为，联合国是国际社会最具普遍性和权威性的政府间组织，应成为人工智能全球治理的主渠道，协调涉及人工智能发展和安全的重大问题，应在联合国框架下建立包容、有效的国际人工智能治理机制。2023年中国发布《全球人工智能治理倡议》，强调要“积极支持在联合国框架下讨论成立国际人工智能治理机构，协调国际人工智能发展、安全与治理重大问题”。2024年，联合国大会协商一致通过中国主提的加强人工智能能力建设国际合作决议，140多个国家参加决议联署。2025年，世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议发表《人工智能全球治理行动计划》，中国呼吁各国积极落实联合国《未来契约》及其附件《全球数字契约》的有关承诺，坚持以联合国为主渠道，以帮助发展中国家弥合数字鸿沟、实现公平普惠发展。支持联合国核心地位，意在抵制由少数国家或集团主导的排他性“小圈子”，确保治理进程的开放性和全球南方国家的代表性与发言权。

第二，积极融入并完善现有国际规则网络，倡导规则协同而非对抗，弥合人工智能鸿沟。中国积极参与人工智能标准制定工作，在联合国，两名中国专家入选联合国人工智能高级别咨询机构。中国在联合国牵头成立“人工智能能力建设国际合作之友小组”，积极开展政策交流、知识分享和务实合作。中国也关注并研究各区域规则中的合理成分，如欧盟《人工智能法案》将人工智能技术分为四个风险等级：“不可接受”“高”“中”“低”，这些类型决定了相关企业需遵守的义务差别，风险级别越高，合规要求越严，体现了中国学习借鉴国际经验、推动规则协同的开放态度。通过主动对接规则体系，中国呼吁要减少规则冲突，降低全球人工智能合规成本，为各国特别是规则制定能力较弱的全球南方国家提供可参考的范本。

第三，中国积极推动合作机制创新，以务实合作弥合实践鸿沟。中国通过灵活多元的对话合作机制，将理念转化为行动。2025年7月，在世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议上，中国发布《人工智能全球治理行动计划》，秉持“向善为民、尊重主权、发展导向、安全可控、公平普惠、开放合作”的目标和原则，提出了涵盖把握机遇、促进创新、赋能产业、安全治理、能力建设等13个方面的具体行动框架。与此同时，中国倡议成立“世界人工智能合作组织”（Global AI Cooperation Organization，GAICO），推动全球人工智能治理体系建设。在双边层面，中美举行人工智能政府间对话会议，中法发布联合声明，承诺坚持“智能向善”宗旨，在联合国开展治理工作，提高发展中国家的参与。这些高层对话也体现了中国为增进大国之间的政治和安全互信，减少误判，为全球人工智能治理塑造稳定的大国关系环境的努力。此外，中国在博鳌亚洲论坛和世界互联网大会乌镇峰会等平台就人工智能治理专门展开研讨，2024年发表《人工智能全球治理上海宣言》。中国努力凝聚治理共识，多次强调人工智能的发展应当遵循“以人为本、智能向善”，确保技术进步能够造福全人类，而不是加剧社会不平等或引发安全问题。

（四）聚焦基础设施与能力建设，赋能人类发展

弥合人工智能鸿沟的最终成效取决于各国应用和治理人工智能的实际能力，特别是全球南方国家在人工智能治理中的角色。中国通过分享自身发展经验，提供公共产品，开展技术合作，致力于从硬件、软件和人才等多方面提升全球南方国家的治理能力，通过务实南南合作，弥合全球人工智能鸿沟，以人工智能赋能人类发展。

第一，以基础设施建设为切入点，弥合“连接鸿沟”和“算力鸿沟”。网络、算力、数据、电力等基础设施是人工智能发展必备的基础设施。中国高度重视与全球南方国家开展人工智能基础设施建设合作，推进完善全球可互操作的人工智能和数字基础设施布局。例如，中国通过“一带一路”倡议、南南合作等渠道，支持全球南方国家建设光纤网络、5G、数据中心等数字基础设施。“数字丝绸之路”作为“一带一路”倡议在智能时代推进各国合作的重要平台，推动跨境数据流动和技术标准对接，不仅巩固交通、能源等“硬联通”，更扩展至包括算力、算法与数据共享等新兴领域，促进跨国合作、技术赋能和数字治理的全面协同，为全球人工智能公共产品的流动与共享创造了条件。截至2025年底，中国已与26个国家签署了关于加强数字经济国际合作的谅解备忘录，在数据规则对话和标准互认、数据基础设施互联互通、数字技术创新合作、数据要素开发利用、数字产业发展和数字化人才培养等多方面开展合作。同时，中国还通过亚洲基础设施投资银行、丝路基金等融资机制为全球南方国家提供基础设施建设的资金支持。在算力层面，中国推动建立共享、普惠的算力平台，《全球人工智能治理倡议》强调要“鼓励全球共同推动人工智能健康发展，共享人工智能知识成果，开源人工智能技术”“确保各国人工智能发展与治理的权利平等、机会平等、规则平等，开展面向发展中国家的国际合作与援助，不断弥合智能鸿沟和治理能力差距”。

第二，加强技术转移与经验分享，提升全球南方国家自主发展能力。中国努力帮助全球南方国家加强能力建设、培育人工智能创新生态，确保发展中国家在智能化浪潮中平等受益，推动落实联合国《2030年可持续发展议程》。中国通过多种形式向全球南方国家转移适用技术，分享发展经验。中国于2024年9月提出《人工智能能力建设普惠计划》，重视全球南方国家的参与，承诺开展人工智能基础设施建设合作，共建联合实验室；推进人工智能在减贫、医疗、农业、教育和工业制造等关键领域的赋能合作；举办人工智能能力建设中短期教育培训，开展人力资源援助和数据语料库建设合作等。这些举措，超越单一技术输出的“授人以鱼”，注重“授人以渔”，致力于基础设施、产业赋能、人才培养、生态构建等方面的经验分享，帮助全球南方国家形成内生的发展能力，弥合智能鸿沟，跟上全球人工智能发展步伐。中国科技企业也在推动相关数据跨境流动技术，降低全球南方国家研究机构和企业参与人工智能应用的门槛和成本。

第三，加强人才培养与知识共享，促进人工智能可持续发展。中国通过系统化、多层次的教育合作与能力建设项目，帮助发展中国家培育本土人工智能人才，缩小“技能鸿沟”。中国面向发展中国家举办人工智能领域研修研讨项目，开展联合办学、访问交流等活动。2025年6月，中国发布《共建“一带一路”科技创新共同体成都宣言》，启动“一带一路”人工智能科技创新专项合作计划，加快推进共建国家在人工智能技术研发、产业赋能、人才培养和全球治理等方面的全面合作，推动构建“一带一路”科技创新共同体。这些南南合作有力支持了全球南方国家加强人工智能创新、应用、治理等方面的综合能力建设。

第四，中国以人工智能赋能产业发展，核心是通过“人工智能+”行动，推动人工智能与实体经济深度融合，打造新质生产力。中国始终强调，要坚持发展绿色低碳的人工智能，不断探索创新资源节约、环境友好的人工智能发展模式，推动人工智能赋能经济社会发展绿色转型。在顶层设计上，中国以《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》为指引，统筹推进智能产业化与产业智能化，强化模型、数据、算力、人才、安全等基础支撑。在产业实践中，聚焦工业、农业、服务业等重点领域，推动人工智能深度融入研发设计、生产制造、运营服务全流程：针对制造业，推进工业智能体、智能工厂建设，实现生产效率提升、能耗降低与柔性制造；针对农业，发展智慧农机、精准种植与智能养殖，加速数智化转型；针对服务业，以智能终端、生成式人工智能重构消费与服务场景，催生新业态。这些努力使人工智能从实验室走向千行百业，成为驱动产业升级、构建现代化产业体系的重要引擎。

四、结语

随着全球人工智能的快速发展，全球人工智能鸿沟为全球治理增加了新的任务与挑战。面对全球人工智能治理赤字与日益加深的人工智能鸿沟，中国基于自身发展经验与共商共建共享的全球治理观，积极探索弥合全球人工智能鸿沟的治理路径。在理念层面，中国倡导“以人为本、智能向善”，以《全球人工智能治理倡议》等一系列合作倡议，回应全球南方国家对基础设施、能力建设等方面的关切，超越了个别技术先发国家的技术垄断与排他性规则。在机制层面，中国支持联合国核心作用，推动更具包容性和代表性的多边治理，参与及倡议建立新的国际治理机制，弥合治理碎片化等突出问题，增强全球南方国家在人工智能领域的制度性话语权。在具体实践中，中国通过南南合作，积极开展基础设施援建、技术分享和人才培养，将理念与机制转化为切实的发展成效，帮助全球南方国家培育内生性的技术创新与应用能力，使其真正能从全球人工智能发展中获益。中国弥合人工智能鸿沟的治理路径体现了中国努力推动人工智能全球治理的基本理念、价值和行动导向，推动人工智能发展摆脱意识形态偏见和大国博弈阴影，真正服务全人类共同福祉。这些理念与实践也助力全球南方国家依靠智能赋能更好地实现跨越式发展，为构建一个更加公平、包容和可持续的智能时代贡献中国智慧与力量。

《当代中国与世界》（2026年第2期）