全球治理倡议与全球治理的中国角色
吴晓丹，习近平外交思想研究中心综合研究室主任、特约研究员
【内容提要】
全球治理是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物。随着百年变局向纵深演进，改革完善全球治理成为国际社会的迫切需要和普遍愿望。在全球治理发展演进过程中，中国经历了从参与者到引领者的深刻转变。在世界反法西斯战争胜利和联合国成立80周年这一重大历史节点，全球治理倡议的提出正逢其时，这是习近平外交思想不断丰富发展的逻辑必然和历史必然。全球治理倡议是新时代中国关于全球治理一系列理念的集大成，阐明了改革完善全球治理需要遵循的原则、方法和路径，具有鲜明的问题导向与现实针对性，是中国为国际社会贡献的又一重要公共产品，为捍卫二战胜利成果、维护战后国际秩序、重振真正的多边主义提供了关键指引。
【关键词】
全球治理倡议 中国外交 全球治理 多边主义
2025年9月1日，习近平主席在“上海合作组织+”会议上郑重提出全球治理倡议，这是继全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议后，习近平主席提出的又一重大全球性倡议。在世界反法西斯战争胜利和联合国成立80周年这一承前启后的特殊历史年份，习近平主席站在世界各国安危与共、人类社会发展进步的高度，深刻回答了“构建什么样的全球治理体系，如何改革完善全球治理”的重大时代课题。全球治理倡议体系完整、内涵丰富，是习近平外交思想理论与实践发展的最新成果，为改革完善全球治理提供了系统性解决方案，为破解当今人类社会面临的根本性、紧迫性问题提供了全新路径。
改革完善全球治理是顺应时代潮流的必然选择
历史地看，全球治理是在国际体系形成和演变的进程中产生的，在维护世界和平、促进共同发展方面发挥了重要作用。发展地看，随着百年变局向纵深演进，改革和完善全球治理成为当前国际社会的迫切需要和普遍愿望。全球治理倡议的提出正逢其时，是习近平外交思想不断丰富发展的逻辑必然和历史必然。
一、全球治理是人类社会发展到一定阶段的必然产物
全球治理是人类社会进入现代社会以后管理人类社会冲突和应对共同挑战的重大制度创新。马克思主义认为，各民族的原始封闭状态由于日益完善的生产方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之间的分工消灭得越是彻底，历史也就越是成为世界历史。世界历史的形成是全球治理的基础条件。
17世纪中叶，《威斯特伐利亚和约》的签订结束了欧洲三十年战争，构建了旨在避免战争的威斯特伐利亚体系，开创了以国际规则和国际会议为机制解决冲突的全球治理先河，确立了主权平等等国际关系基本准则，为此后的全球治理提供了基本经验和规范基础。但是，受生产力水平、工业化程度、交通运输方式等因素制约，这种秩序只是地区性的，尚不具有真正意义上的全球属性。一战结束后建立的以国际联盟为核心的凡尔赛—华盛顿体系是战胜国主导型的组织框架，在某种程度上标志着真正意义上全球治理的开始。然而，凡尔赛—华盛顿体系是建立在牺牲战败国和被压迫民族利益基础之上的，且由英、法等少数战胜国主导，缺乏公平合理的机制，最终未能阻止二战爆发而以失败告终。
经过从《威斯特伐利亚和约》签订到国际联盟试错的历史演进，国际社会在深刻反思两次世界大战惨痛教训的基础上，决定成立联合国。联合国的创立为各国对话协商处理国际事务搭建了多边合作平台，“主权平等”“应以和平方法解决其国际争端”“不得使用威胁或武力”等《联合国宪章》规定的一系列原则，共同构成二战结束后国际秩序的基石，开创了全球治理的崭新实践。以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则等全球治理理念与实践，为维护世界和平与发展作出历史性贡献。
1990年，国际发展委员会提出“全球治理”概念并迅速得到国际社会认可。冷战结束后，随着经济全球化深入发展和全球性挑战不断涌现，全球治理受到世界各国越来越多的重视，参与全球治理的主体不断增加，全球治理的内涵和外延不断扩大，成为国际关系理论与实践的重要组成部分。全球治理深入发展，极大推动了国际关系民主化与法治化进程，拓宽了国际合作的深度与广度，更有效地协调国际社会应对共同挑战，更好地保障各国人民平等的发展权利，为增进人类的共同福祉作出重要贡献。
二、改革完善全球治理是当今世界必须回答的时代课题
习近平主席指出：“和平、发展、合作、共赢的时代潮流没有变，但冷战思维、霸权主义、保护主义阴霾不散，新威胁新挑战有增无减，世界进入新的动荡变革期，全球治理走到新的十字路口。”“构建什么样的全球治理体系，如何改革完善全球治理”成为紧迫的时代课题。
从治理原则看，联合国宪章宗旨和原则未能得到有效遵守，全球治理的权威性赤字加剧。霸权主义、强权政治、冷战思维抬头，严重侵蚀全球治理权威。《联合国宪章》确立的“主权平等”“应以和平方法解决其国际争端”等原则在实践中未能得到有效落实，多边机制被边缘化或者选择性利用，国际法治面临严峻挑战。个别大国甚至“退群毁约”“撤资断供”，阻挠联合国安理会决议通过，瘫痪世界贸易组织争端解决机制。例如，2003年美国绕过联合国安理会发动伊拉克战争，严重削弱联合国在安全领域的权威性；2023年10月新一轮巴以冲突爆发以来，个别常任理事国滥用否决权，导致联合国安理会长期无法通过有效决议。
从治理效能看，全球性挑战和新疆域治理严重失能缺位，全球治理的有效性赤字加剧。随着经济全球化深入发展，世界各国利益和命运更加紧密地联系在一起，形成你中有我、我中有你的利益共同体。与此同时，恐怖主义、难民危机、跨国犯罪、重大传染性疾病等挑战层出不穷，全球性问题的关联性与复杂性显著上升，很多问题不再局限于一国内部，很多挑战无法凭一国之力应对，需要各国通力合作，这对全球治理的适应性提出挑战。然而，联合国运行效率、应急反应能力和工作透明度有待提高，多边机构议而不决、决而不行的情况长期存在，联合国2030年可持续发展议程落实进展严重滞后。气候变化、数字鸿沟等问题日益突出，人工智能、网络空间、外空等新疆域治理缺位。世界各国相互依存形势下如何应对全球性挑战需要新的治理智慧和方案。
从治理主体看，全球南方在全球治理体系中的权重不足，全球治理的代表性赤字加剧。全球南方群体性崛起，是世界大变局的鲜明标志。全球南方经济总量全球占比超过40%，对世界经济增长的贡献率达到80%，其参与全球治理的意愿不断增强，推动全球治理朝着更加公正合理方向发展的能力不断提升，为全球治理体系变革提供了根本动力。与时俱进地反映全球南方群体性崛起的国际政治现实，是弥补治理赤字的应有之义。然而，一些长期占据优势地位的国家不愿意向发展中国家让渡更多权力，为维护自身霸权和一己私利长期阻碍联合国及其机构改革进程，致使国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构改革严重滞后，未能充分体现和保障广大发展中国家的代表性和发言权。全球南方求和平、谋发展、促合作的呼声日益高涨，完善全球治理、纠正历史不公的紧迫性不断上升。
新时代中国关于全球治理理念的创新发展和理论升华
在全球治理的演进过程中，中国经历了从参与者到引领者的深刻转变。尤其是进入新时代以来，中国在全球治理的规则理念、机制建设等方面发挥建设性作用，提出共商共建共享的全球治理观、坚持真正的多边主义、倡导平等有序的世界多极化和普惠包容的经济全球化，提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议等一系列富有中国特色、顺应历史大势的新理念新倡议新主张，为全球治理体系改革提供了重要战略引领。全球治理倡议是新时代中国精准把握时代脉搏、积极回应时代之问，为改革完善全球治理提供的系统解决方案，也是新时代中国关于全球治理一系列理念集大成式的最新成果。
一、全球治理倡议的理论内涵
全球治理倡议的核心理念是奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向，阐明了改革完善全球治理需要遵循的原则、方法和路径，具有鲜明的问题导向与现实针对性，进一步体现了改革完善全球治理的中国智慧和责任担当。
以奉行主权平等为首要前提，明确全球治理的依据准则。主权平等是国与国规范彼此关系最重要的准则，也是联合国及所有国际机构、组织应共同遵循的首要原则。只有将主权平等落到实处，全球治理才能拥有坚实的道义基础和现实基础。主权平等，真谛在于各国无论大小、强弱、贫富，主权和尊严必须得到尊重，内政不容干涉，都有权自主选择社会制度和发展道路，都有权在全球治理进程中平等参与、平等决策、平等受益。坚持主权平等是推动国际关系民主化的必然要求，使全球治理体系更多体现和反映大多数国家利益和诉求，提升发展中国家代表性和发言权。
以遵守国际法治为根本保障，夯实全球治理的法治基础。国际法治是全球治理的根本保障。国际法和国际规则是共同的准绳，应该由各国共同制定、共同维护、共同执行，没有也不应该有例外。联合国宪章宗旨和原则是处理国际关系的根本遵循，也是国际秩序稳定的重要基石。没有这些国际社会共同制定、公认的国际法则，世界最终将滑向弱肉强食的丛林法则，给人类带来灾难性后果。为维护国际法则的权威性和严肃性，大国尤其要带头做国际法治的倡导者和维护者，遵信守诺，不搞例外主义，不搞双重标准，也不能歪曲国际法则，以法治之名侵害他国正当权益、破坏国际和平稳定。
以践行多边主义为基本路径，凝聚全球治理的广泛共识。全球治理是世界的事，关系每个国家的切身利益，要靠协调合作，而不是单边霸凌。坚持多边主义是新时代中国外交的鲜明旗帜和重要遵循。习近平主席指出：“世界上的问题错综复杂，解决问题的出路是维护和践行多边主义，推动构建人类命运共同体。”要坚持共商共建共享，全球事务由大家一起商量，治理体系由大家一起建设，治理成果由大家一起分享，不能搞单边主义。在国际上搞“小圈子”“新冷战”，排斥、威胁、恐吓他人，动不动就搞“脱钩”、断供、制裁，人为造成相互隔离甚至隔绝，只能把世界推向分裂甚至对抗。
以倡导以人为本为价值取向，扩大全球治理的成果共享。全球治理说到底，就是把各国人民对美好生活的向往变成现实，共同建设一个让人人享有富足安康的世界。各国人民是全球治理的根本参与者和受益者。只有做到治理为了人民，治理成果由人民共享，全球治理体系才能得到广泛支持并有效运作。要通过改革完善全球治理，以促进共同发展为各国人民带来更大获得感，以更好应对人类社会面临的共同挑战为各国人民带来更大安全感，以更好促进不同国家和群体共同利益为各国人民带来更大幸福感。这是对长期以来某些国家在国际社会推行本国利益优先的有力矫正，也为弥合南北发展鸿沟提供了价值遵循。
以注重力求实效为重要原则，增强全球治理的行动导向。全球治理的活力源于实践，关键重在行动，根本要看成效。中国呼吁“坚持系统谋划、整体推进，统筹协调全球行动，充分调动各方资源，打造更多可视成果，以务实合作避免治理滞后和碎片化”。要标本兼治，寻找可持续解决方案。既要立足解决当前的紧迫性问题，也要着眼应对今后的长期性挑战。各国要起而行之，做破解难题挑战的行动派。发达国家要切实履行责任，提供更多资源和公共产品。发展中国家也要联合自强，作出力所能及的贡献。
二、全球治理倡议的鲜明特质
全球治理倡议以五大理念为核心要义，是对“协和万邦”“和而不同”“天下为公”“知行合一”“民为贵”等中华优秀传统文化的创造性转化和创新性发展，也是对和平共处、求同存异等中国外交优良传统的继承和发扬，为全球治理提供了全新的价值指引。
坚持开放包容，拓展全球治理新路径。在相当长的时期内，全球治理等于“西方治理”“精英治理”而非共同治理。而全球治理倡议摒弃少数国家以意识形态划线、以对抗取代对话的排他性治理模式，不是划分“盟友”与“对手”，而是视彼此为合作伙伴，以国际社会共同关切为出发点改革和完善全球治理，以共商共建共享为路径寻求包容性解决方案。把构建人类命运共同体理念体现到全球治理体系改革和建设中，向世界传递了人类是一个一荣俱荣、一损俱损的命运共同体理念，展现出立己达人的世界情怀和开放包容的宽广胸襟，拓展了开放包容的全球治理新路径。
坚持公平正义，塑造全球治理新风范。全球治理关乎全人类福祉，但一些西方国家迷信实力地位、本国优先，大搞单边霸凌和丛林法则，严重冲击国际规则和国际秩序，加剧了世界的不稳定性和不确定性，也加大了国际社会对联合国“失效”、国际法“失灵”和多边主义“失能”的担忧。全球治理倡议主张提升发展中国家的代表性和发言权、不将少数国家的“家规”强加于人、反对单边主义等，直指当前国际政治经济秩序中存在的不公平、不公正、不合理现象，摒弃传统的零和博弈、赢者通吃等旧理念，超越“西方中心主义”“文明优劣论”“种族优劣论”等旧思维，塑造了全球治理公平正义的新风范。
坚持守正创新，开辟全球治理新境界。“现行国际秩序并不完美，但不必推倒重来，也不需另起炉灶，而是应在悉心维护的基础上改革完善。”一方面，必须“守正”，以联合国为核心的国际体系是人类进步事业的重要保障，以协调合作为基石的多边主义理念是解决全球问题的最佳方案。面对新形势新挑战，联合国权威和核心地位只能加强，不能削弱。联合国宪章宗旨和原则从未过时，在当今世界反而更加重要。无论国际风云如何变幻，中国都将坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。另一方面，要“创新”，这种创新是对全球治理体系的改革完善，既不是对现有国际秩序的推倒重来，也不是在现行国际体系之外另起炉灶，目的是增强现行国际体系和国际机制的执行力、有效性，使之更符合变化的形势，更及时有效应对各种全球性挑战，更好服务各国特别是发展中国家利益。
坚持行动导向，提升全球治理新效能。当前，全球治理面临的多边机构议而不决、决而不行等困境突出，难以及时形成应对危机的行动方案。全球治理倡议以“行动导向”破解“承诺多、落实少”难题，带动国际社会注重增强行动力，共同做破解挑战的行动派。倡议主张优先考虑在国际金融架构改革、人工智能、网络空间、气候变化、贸易、外空等治理紧迫性突出、治理赤字较大的领域，以及在坚定维护联合国权威和核心地位、支持联合国落实《未来契约》等方面加强沟通合作，积极凝聚共识、锁定成果，争取早期收获。倡议把理念转化为行动，为增强现行国际体系和国际机制执行力、提升全球治理效能提供可操作的路径，具有鲜明的实践性。
全球治理倡议的中国实践
作为负责任大国，中国在改革完善全球治理体系的道路上，既是理念倡导者，也是务实行动派，通过多年来的扎实行动和实践探索，为全球治理倡议的提出积累了宝贵经验、奠定了坚实基础。
中国是以联合国为核心的国际体系的维护者。当今国际体系以联合国宪章宗旨和原则及其相关机构为核心载体。中国是联合国创始成员国和安理会常任理事国，是第一个在《联合国宪章》上签字的国家。长期以来，中国同联合国开展了卓有成效的合作，是联合国第二大会费国和维和摊款国，带头落实2030年可持续发展议程，深入参与联合国人权理事会工作。“中国—联合国和平与发展基金”设立10年来，已支持实施200多个项目，惠及100多个国家，有力推动了联合国重大议程。从20世纪80年代恢复在国际货币基金组织和世界银行的合法席位到2001年加入世界贸易组织，中国不断提升参与国际体系的广度深度，如今已加入几乎所有普遍性政府间国际组织和600多项国际公约，对外缔结超过2.7万项双边条约，为维护以联合国为核心的国际体系发挥了示范作用。
中国是全球南方参与全球治理的引领者。作为全球南方的重要成员，中国始终坚定地同广大全球南方国家携手同行，致力于促进团结合作，提升全球南方的影响力、话语权和代表性，推动全球治理架构更为均衡有效。推动实现金砖国家历史性扩员，引领“大金砖合作”高质量发展。将上海合作组织打造为幅员最广、人口最多的区域性国际组织。做大做强全球南方合作平台，就完善全球治理的一系列重大问题发出越来越响亮的“南方之声”。推动成立金砖国家新开发银行，打造首个由新兴市场国家和发展中国家创立并主导的多边开发机构。推动上海合作组织天津峰会作出成立上合组织开发银行的政治决定，有力促进上合组织国家基础设施建设和经济社会发展。率先明确表态支持非盟加入二十国集团，同非洲实施携手推进现代化“十大伙伴行动”，同拉美启动“五大工程”，同阿拉伯国家构建“五大合作格局”，同太平洋岛国建设“六大合作平台”，用实实在在的举措推动全球南方团结合作与发展振兴。
中国是全球安全治理的推动者。倡导共同、综合、合作、可持续的新安全观，推动落实全球安全倡议。截至2024年底，全球安全倡议得到119个国家和国际组织支持，写入110多份中方与其他国家、国际组织交往合作的双多边文件，赢得越来越多响应者和同行者。积极参加联合国维和行动，35年来，中国维和足迹已延伸至世界20多个国家和地区，从马里、刚果（金）到南苏丹，“中国蓝盔”为维护世界和平担当作为，成为联合国维和的关键力量。探索并践行中国特色热点问题解决之道，推动构建安危与共、求同存异、对话协商的亚洲安全模式。在乌克兰危机、巴以冲突等热点问题上秉持客观公正立场，推动政治解决，同巴西等国家发起乌克兰危机“和平之友”小组，促成沙特和伊朗历史性和解，为柬泰和平解决边境争端发挥建设性作用。积极推动五核国领导人首次就防止核战争发表联合声明，展现维护全球战略稳定的大国担当。
中国是全球经济治理的贡献者。始终高举经济全球化旗帜，引领全球经济治理正确方向。在亚太经合组织领导人非正式会议、二十国集团领导人峰会等国际场合，明确表示坚定支持多边贸易体制，反对单边主义和保护主义。全面参与世界贸易组织谈判，推动达成《贸易便利化协定》《信息技术协定》扩围协议等，已与30个国家和地区签署23个自贸协定。全面完成中国—东盟自贸区3.0版谈判，有力促进全球贸易自由化便利化进程。全面高质量推动实施《区域全面经济伙伴关系协定》，积极申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》与《数字经济伙伴关系协定》，持续推进区域经济一体化和经贸合作。推动高质量共建“一带一路”，推动成立丝路基金、金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行，搭建深受欢迎的开放合作平台。以落实全球发展倡议为引领，推动国际社会巩固扩大发展共识，将发展始终置于国际议程中心位置。创设“全球发展和南南合作基金”，并将与联合国建立中国—联合国全球南南发展支持机制，同联合国开发计划署在上海建立全球可持续发展中心，为落实联合国2030年可持续发展议程赋能增效。宣布扩大高水平制度型对外开放，持续举办中国国际进口博览会等大型展会，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。
中国是新疆域治理的建设者。中国在应对气候变化《巴黎协定》的签署、生效和实施过程中发挥了关键作用，推动构建全球气候治理新体系。积极参加二十国集团、金砖国家、国际民航组织、国际海事组织等多边框架下的气候议题磋商，推动将绿色发展、气候融资、能源转型等内容纳入全球治理议程，提升全球气候治理的协调性和系统性。推动全面有效落实《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》，出资设立昆明生物多样性基金，引领全球生态文明建设。发布《全球人工智能治理倡议》，倡议成立世界人工智能合作组织，确保人工智能向善、造福全人类。发布《全球数据安全倡议》，推动构建和平、安全、开放、合作的网络空间命运共同体。秉持和平、主权、普惠、共治原则，积极参与对极地、深海、外空等领域规则的制定，确保这些新领域开发有法可依，公平惠及每个国家。提出并推动落实“在国际安全领域促进和平利用国际合作”联大决议，确保发展中国家充分享有和平利用科技的权利，促进实现可持续发展目标，同时有效应对科技发展带来的安全风险。支持在联合国主持下，谈判制定具有普遍性、权威性的全球公约，为各国强化打击网络犯罪国际合作构建法律框架。
结语
人类社会发展每到重要历史关头，都期待关键的方向指引。全球治理倡议立足百年变局，顺应时代潮流和历史大势，契合了国际社会加强团结协作、携手应对共同挑战的强烈愿望，为世界各国在相互依存形势下应对全球性挑战提供了现实路径和解决方案。全球治理倡议超越传统现实主义“权力政治”的单一叙事、“另起炉灶”的激进思维和“大国竞争”的零和逻辑，发出维护国际公平正义的有力声音，为世界各国共同维护战后国际秩序、推动全球治理体系改革完善指明前进方向。全球治理倡议立足国际格局变化，顺应世界多极化发展趋势，响应全球南方完善全球治理、纠正历史不公的呼声，有助于推动全球治理体系更加客观反映国际政治现实，顺应国际关系民主化的时代潮流。放眼未来，全球治理倡议必将为改革完善全球治理体系注入新动力，为人类应对共同挑战提供新方案，为推动构建人类命运共同体作出新贡献。
《当代世界》（2025年 第10期）