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席桂桂、陈水胜，四川外国语大学科研处
摘要：
伴随改革开放和经济发展，中国的综合国力和国际地位得到显著提升，在对外援助方面更是实现了从重要受援国向新兴援助国的转变。与此同时，中国在地区层面从重点关注地区和周边安全合作逐渐转向发展援助和发展合作，这一转变尤其体现在中国与周边中小国家关系的发展变化进程中。其中，中柬关系的演变和发展具有代表性。柬埔寨是第一个中国开展对非社会主义国家无偿援助的国家，也是第一个与中国签署“构建命运共同体行动计划”的国家，当前中柬政治互信、经济发展和战略合作都提升到了空前高度。本文借助“安全—发展”联结框架，以中国参与地区合作的范式转变为理论背景，梳理和分析中柬关系的历史发展和变化。为了维护柬埔寨国家安全与地区秩序，中国在柬埔寨战后和平重建进程中展开了积极的斡旋外交。在柬埔寨完成国家重建、开启经济社会重建阶段后，出于中柬两国共同发展的需求，中国对柬埔寨实施了以民生发展为主的经济援助与发展合作，中柬双方战略关系得到极大提升，呈现出从“以安全为导向”到“以发展为导向”的范式转变。
关键词：
中柬关系 安全—发展联结 外交斡旋 对外援助 国际发展合作 命运共同体
引言
中国是全球安全治理和全球发展治理的重要参与者。在全球安全治理领域，中国是联合国第二大会费国及维和摊款国，中国维和部队参与了联合国20多项维和行动，几乎涵盖联合国在非洲的所有维和行动。在中东地区国家重建过程中，中国提出“以产业振兴带动经济重建专项计划”，帮助当事国集中力量进行发展重建，实现可持续和平。在全球发展治理领域，中国是全球发展的重要贡献者，自身实现了农村贫困人口全部脱贫，对世界减贫贡献率超过70％，积极推动全球共同发展。中国是联合国发展系统的主要捐助国，是多边发展融资机构的主要出资方，是国际公共产品的重要提供者。1950—2018年，中国对外援助总额达6158.3亿元人民币（约合931.38亿美元）。日本国际协力机构分析认为，中国对外援助金额的国际排名从2001年第16位上升至2019年第7位，远超加拿大、澳大利亚等经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）成员国，并预期中国将很快超过DAC排名前五的传统援助国。2015年以来，中国宣布一系列国际发展合作重大项目，其中包括5年内向发展中国家提供“6个100”项目支持，设立40亿美元“全球发展和南南合作基金”，承诺提供600亿美元支持非洲发展，向参与“一带一路”倡议的发展中国家和国际组织提供600亿元人民币援助。2020年宣布此后两年内提供20亿美元援助，并通过落实减债倡议，支持全球抗击新冠疫情。截至2022年末，中国已与149个国家、32个国际组织签署200余份共建“一带一路”文件。中国通过参与二十国集团、金砖国家合作机制、中非合作论坛、中国—阿拉伯国家合作论坛、中国—拉共体论坛、中国—中东欧国家合作机制等，在全球发展治理中发挥重要作用。
历史地看，中国对外援助政策在不同时期的侧重点不尽相同。20世纪下半叶，受美苏冷战格局和中美苏“战略大三角”复杂战略互动关系的影响，中国参与对外援助的主导性较弱，主要通过参加发展中国家已有的政治经济合作机制，如亚非会议、不结盟运动、“七十七国集团”等南南合作平台，表达共同的政治安全和经济发展诉求，维护发展中国家经济权益。在这一阶段，中国将共产主义国家和不结盟运动成员国作为对外援助的主要对象，以经济援助和技术援助为主要援助方式，具体包括无偿提供商品和物资援助，赠款、无息贷款和优惠贷款，成套设备和技术合作等。有观点认为，中国早期开展对外援助主要受苏联对华援助模式的影响，之后则更多受到日本对华援助模式的影响。这一阶段中国在对外援助领域主要扮演学习者和后来者的角色。
进入21世纪，特别是党的十八大以后，中国在对外援助领域的影响力逐渐增强，参与国际发展合作的自主性与主导性不断提升。一方面，中国在对外援助领域开始注重国际发展合作，重视搭建以优惠贷款为主的发展融资平台，开展基于受援国发展需求的基础设施建设项目合作。另一方面，更加重视统筹“安全”与“发展”，既关注以国际发展为导向的地区经济一体化制度创新，也关注国际安全对于实现国际发展的重要意义。中国筹建亚洲基础设施投资银行、金砖国家新发展银行，并通过“一带一路”倡议对接中非发展基金、中国—中东欧投资合作基金、中国欧亚经济合作基金、中国—东盟投资合作基金、丝路基金等金融融资平台。在2014年亚信峰会上，中国政府明确提出共同、综合、合作、可持续的“亚洲安全观”，指出发展就是最大安全，倡议要推动共同发展和区域一体化进程，推动以发展和安全良性互动实现持久安全。2018年，中国政府创建国际发展合作署，统筹中国对外援助和国际发展合作业务。2021—2022年，习近平主席提出“全球发展倡议”和“全球安全倡议”，倡导将发展置于国际议程中心位置，强调安全是发展的前提，发展是解决一切问题的“金钥匙”，倡导各国积极推动构建全球发展共同体和全球安全共同体。
包括中国在内的新兴援助国在对外援助制度和理念上的创新，不仅推动了地区发展合作，甚至在一定程度上影响了西方发达国家所开展的国际发展合作议程。西方学者开始探讨“中国特色的对外援助”，认为伴随着中国在国际发展援助领域影响力进一步加强，无论在援助理念或者援助方式上，中国特色的对外援助都将对传统援助国构成竞争。而中国参与地区发展合作重点和方式的演变，反映了中国政府对“安全—发展”内在统一逻辑的深刻认识，也深刻影响了中国对发展中国家开展的援助与发展合作。
柬埔寨是中国开展对外援助的一个重要目标国。柬埔寨是中国传统友好国家，是中国的好邻居、好朋友、好兄弟、好伙伴。柬埔寨在完成战后国家和平重建后，政治上比较稳定，并在经济、社会可持续发展方面取得一系列进展，这在国际社会中是比较少见的。相对于中国与其他邻国的关系，中柬关系具有一定的典型性。柬埔寨是第一个中国对非社会主义国家进行无偿援助的国家，也是被中国写入政府工作报告——“支持柬埔寨重建”——的唯一国家。1956年，中国启动对柬经济援助，自此中国对柬埔寨进行了长达60余年的援助与发展合作，覆盖了从柬争取民族独立、实现战后和平重建，到国民政治经济复兴和发展的全过程。2000年，中柬建立面向新世纪睦邻友好合作伙伴关系。2005年，中国成为柬埔寨最大投资国。2009年，中国成为柬埔寨最大援助国。2010年，中柬关系提升为全面战略合作伙伴关系。2019年4月28日，《构建中柬命运共同体行动计划》在北京正式签署。2020年初，洪森首相在中国新冠疫情最为紧张阶段访华，被视为诠释了患难与共这一中柬命运共同体的核心要义。2021年，中国国防部新闻发言人首次用“柬钢”来形容中柬两军关系。2022年1月1日，中柬自由贸易协定正式生效实施，双方货物贸易零关税产品税目比例均达到90％以上，服务贸易市场开放承诺也体现了各自给予自贸伙伴的最高水平。2023年2月，中柬发表《关于构建新时代中柬命运共同体的联合声明》，提出构建高质量、高水平、高标准的新时代中柬命运共同体，让中柬“铁杆”友谊这一两国人民共同的宝贵财富代代相传。中柬双边政治互信、经济发展和战略合作都达到了空前高度。
那么，为什么中国与柬埔寨双边友好关系能够一直维持高水平、全方位发展？对此，学界现有研究成果多呈碎片化，鲜少从动态演变角度对中柬关系进行系统性考察。相关研究成果主要可以分为两类。第一类是从利益交换角度出发，认为中柬两国具有共同的战略需求和地区安全利益，双方通过尊重和维护彼此最为关切的核心利益，强化友好关系。中柬友好有助于应对体系层面和区域层面的安全风险，能够对亚太区域内外有关国家为谋求地区事务主导权而采取的激进外交政策予以制衡，防止东亚安全秩序发生震荡，维护亚洲和世界安全。有学者通过分析洪森政府对南海问题的态度转变，提出两国关系目前处于历史最好时期。第二类则从中柬老一辈国家领导人之间的传统友谊角度，分析认为老一辈领导人在民族独立斗争中建立了深厚的友谊，这种友谊延续至今，促进了双方友好关系的发展。借鉴已有研究成果，本文借助“安全—发展”联结（security–development nexus）理论视角，从中国参与地区合作的角度探讨中柬特殊友好关系的根源。
本文认为，中柬关系发展历程体现了明显的“安全—发展”联结。越南入侵柬埔寨对主权独立规范造成严重破坏，东亚地区安全秩序也由此急剧恶化，中国出于对安全与发展二者内生密切联结关系的深刻认知，积极参与地区多边安全合作，通过斡旋外交方式促成政治解决柬埔寨问题。随着柬埔寨完成战后重建、国内政治秩序日趋稳定，东亚安全环境得到极大改善，此时中柬两国都面临发展的共同诉求，中柬合作重点从多边安全合作转向以国际发展合作为导向的新阶段，中柬两国的战略互信也得到极大提升。
“安全—发展”联结的理论思考对于南南合作具有启示意义。目前南南合作所面临的一大困境就是如何发展同陷入战乱的发展中国家间的关系。这些国家即便通过战后和平重建恢复政治秩序，也容易很快重又陷入动荡，或者难以实现发展，这种恶性循环难以打破。中柬发展合作关系表明，“安全—发展”联结可以为地区国家参与战后国家和平建设提供一种整体性解决方案，帮助当事国实现可持续和平与发展，维护地区和平稳定。
一、“安全—发展”联结的延伸和扩展
（一）“安全—发展”联结的国际实践与理论变革
“安全—发展”联结意味着战争抑制发展，发展也抑制战争，其理论价值在于明晰了安全与发展两者之间存在相互渗透与融合，甚至相互建构的关系。传统意义上，安全与发展分属两个不同的研究领域。根据新现实主义的观点，安全特指国家安全，涉及主权国家在无政府体系中的生存问题，发展则指国内经济增长或者资本积累，只有在利于增强国家权力时才有意义。然而在实践中，决策制定者将发展援助纳入安全框架的思考并不鲜见，至少可以追溯到冷战早期。美国杜鲁门政府时期对复兴战后欧洲所实施的“马歇尔计划”、技术援助发展中国家的“第四点计划”，肯尼迪政府时期通过的《对外援助法》和创建美国国际开发署，都与美国维护自身安全密不可分。
冷战的结束导致国际安全形势复杂变化，内战、部族冲突代替了国家间冲突成为威胁国际和平与安全的重要来源。安全理念从冷战时期关注主权安全逐渐转向“人的安全”。这些转变同样反映在国际社会对国家间安全与和平的维护上，具体表现为从维持和平行动逐渐转到建设和平行动。1992年，联合国秘书长布特罗斯·加利在《和平纲领》（A/47/277）中首次提出“建设和平”（Peace-building）概念，将其界定为采取行动促使冲突各方达成协议，查明并支持足以加强与巩固和平的结构，以避免再度爆发冲突。和平的内涵更为丰富，成为一个涉及冲突解决全过程的概念，即冲突前的预防性外交、冲突中的维和行动、冲突后国民经济社会发展、根除引发冲突的不安全因素等。“安全—发展联结”在建设和平上体现尤为明显，安全的实现有助于推动发展，发展的实现需要基本的安全环境。1994年，联合国开发计划署《1994年人类发展报告》开始倡导“人的安全”概念，丰富发展了安全的指涉对象。
与此同时，国际学界也越来越关注“安全—发展”联结这一研究议程，认为安全与发展之间存在密不可分的关系。基于对“人的安全”概念的综合认知，以及对联合国维和行动在非洲遭遇挫折的反思，一些学者倡导“发展和平行动”概念。有论者意识到，忽视经济复苏的冲突解决难以稳固，需要增强当事国能力建设和促进经济社会发展，推动以“发展和平”为主要内容的整体性行动。有学者通过对科索沃、塞拉利昂和安哥拉三个冲突后国家和平建设的个案研究，发现国际行为体已经调整参与战后和平建设的战略，融入了“人的安全”和社会福利问题，并建议未来执行“发展和平”的政策中，应进一步强化安全与发展两者之间的关联。
“9·11”事件更是强化了“安全—发展”联结在实践中的运用。北约在阿富汗战争中将发展援助、人道主义援助等非敌对军事行动作为战略优先。奥巴马政府将发展置于美国政府反恐战略的核心位置，认为发展可以改造暴力极端分子赖以生存的政治、经济和社会基础。更多西方国家开始在援助政策文本中采用“安全—发展”联结的相关表述。加拿大国际开发署在2005年的国际发展政策声明中就援引了“发展与安全密不可分”的陈述。欧洲理事会2008年出台的《欧盟安全战略执行报告》也专辟一节，探讨欧盟对安全与发展联结的认知与实践。英国国际发展署在2009年对外援助白皮书中强调，经济发展与稳定和安全的密切联系是英国实施国际发展援助的出发点。丹麦国际开发署在其“发展合作优先事项”中多次提出安全、稳定是实现发展的前提，表示将继续援助脆弱国家和处于冲突中的国家，以协助打破没有安全就没有发展、没有经济繁荣就没有和平与稳定的恶性循环。也就是说，安全与发展是一体两面的，发展需要安全的内外环境，安全的目的是要有利于发展，安全是发展定义的一部分。
2010年，知名国际安全类研究期刊《安全对话》出版了一期特辑，重新审视关于“安全—发展”联结这一研究框架的理论价值，推动学界对这一研究议题的深入反思。“安全—发展”的联结关系和二元互动是复杂的，一种观点认为发展与安全两者之间存在正向互动，通过帮助发展中国家实现发展可以巩固本国安全，将对外援助政策赋予国内安全意义，这也是美国等西方国家制定对外援助政策的出发点。另一种观点则质疑“安全—发展”联结叙事的霸权属性，认为这种叙事为发达国家出台更激进的援助政策提供了便利，通过强调贫穷与不安全之间的联系将发展问题安全化，以前属于发展范畴的议题被重新框定为安全议题，为相关国家采取军事行动和安全援助提供了合法化手段。
（二）中国“安全—发展”联结的理念和政策变化
中国对安全与发展之间互动的关注由来已久。早在冷战结束初期，中国政府领导人便意识到国际形势的新变化，追求安全与追求发展成为中国外交的主要内容。中国积极倡导互信、互利、平等、合作的“新安全观”，努力实现普遍安全。中国经济实力为以发展为导向的东亚经济合作提供了重要的内在驱动力。进入21世纪，中国认为国际安全治理应该坚持安全合作与发展合作并重，标本兼治，以便从根本上防止冲突爆发，确保持久和平。十八大以来，中国倡导“可持续安全”、“人类安全共同体”等理念，创新提出“亚洲安全观”，在原有“共同、综合、合作”的“新安全观”基础上推动“可持续安全”，其基本意涵即发展与安全互为条件，越是优先发展议程，越能有效缓解或化解安全挑战和冲突，越有可能维护和平、促进合作。中国也在践行“人的安全”的合理内核，有学者认为以民生发展为主要目标的国家，无论其政治制度或者发展水平如何，政府都会对影响民生的非传统安全问题予以足够的重视。中国在发展和保证国内民生经济安全的同时，也在实施积极的民生外交。
中国的国际发展合作既重视发展合作，也关注安全合作，安全与发展两个目标很好地呈现在合作进程之中。中国认为，发展机遇和经济稳定同样是安全的重要内涵，“安全—发展”联结重在以发展界定安全，安全建立在当事国经济发展及其带来的社会稳定之上。体现在参与战后和平重建中，则表现为尊重当事国安全与经济发展高度关联且深度交织的现实，经济发展是实现安全的手段，维护国内稳定、避免国际冲突，从而为经济发展提供必要的条件。有学者注意到“安全—发展”联结在中国参与马里危机处理过程中的运用，认为中国在马里实施的一系列国际援助，在当地民众中间塑造了良好的印象，尽管这种以发展解决安全问题的方式也会带来一些问题，如忽视当地复杂的政治、宗教、语言情况对冲突爆发的影响，以及风险防范意识不足造成发展项目的损失。
中国将发展视为解决一切问题的基础和关键，从而形成了中国特色的国际合作模式。在2021年《新时代的中国国际发展合作》白皮书中，中国国际发展合作被界定为：在南南合作框架下，中国通过对外援助等方式在经济社会发展领域，包括人道主义援助方面开展的多双边国际合作。不同于西方国家将发展合作视为“施—受”关系的单一向度，中国的国际发展合作突出发展导向，强调这是援助方与受援方的共同事业，是合作性质的项目。中国的发展合作内容广泛，不仅包括无偿援助、优惠贷款等资金援助，也包括无息贷款、出口信贷、市场准入、关税减让、对生产性领域投资的各种金融支持。其最终目的是通过平等合作实现合作共赢和共同发展。中国的国际发展合作在南南框架下实施，注重对南南合作伙伴国的发展能力建设和发展经验分享。
中国是为数不多将外来援助与自身发展密切联系并走出成功之路的受援国。作为受援国与援助国的双重身份，中国积累了独特的利用和管理外援的经验，使得项目更针对性地满足受援国发展的切实需要。概言之，中国的国际发展合作注重对当事国民生基础设施和其他生产性领域的投资，强调项目合作的在地化与渐进性，根据对象国所处客观发展条件和需求，因地制宜、因时制宜予以援助和项目合作。另外，这种身份也有利于中国与传统援助国和国际组织试点开展三方合作项目，如中国与联合国粮农组织在非洲开展的三方合作项目，中韩在缅甸、中日在泰国开展的一系列三方合作项目，并逐渐形成了较为清晰的三方合作政策，促进三方共同发展。
同样，在东亚地区，中国既关注地区安全合作，也关注地区发展合作。冷战时期，在周边国家主权独立遭受破坏、地区安全秩序难以保障时，中国采取积极的安全合作方式，助力维护地区国家主权独立和地区秩序。冷战后，随着东亚地区安全局势日趋稳定，发展合作成为区域发展的主流，中国参与地区合作也从关注地区和周边安全转向以发展援助和发展合作为导向的地区发展进程。
这种合作方式的演变，体现在冷战后中国与柬埔寨、老挝、越南等国的双边关系发展过程之中。比较而言，中柬从安全合作到发展合作的转型更具代表性。在越南入侵柬埔寨、主权国家独立规范和东亚地区安全秩序受到严峻挑战和破坏时，中国通过积极的斡旋外交，秉承平等对话和政治解决原则，与柬埔寨问题各利益相关方协调立场，共同维护柬埔寨主权独立和东亚地区安全稳定。在柬埔寨实现国内政治和解、亚太地区进入整体稳定发展后，出于共同发展的需要，发展合作遂成为中柬关系的主要内容。
二、以安全为导向：中国的外交斡旋与柬埔寨战后和平重建
中柬两国正式建交之后，中国对柬埔寨开展了一系列安全合作，通过维护柬埔寨的独立主权和冲突解决来促进地区安全。1978年，越南入侵柬埔寨，造成了亚洲历史上最大的人道主义灾难。柬埔寨由此开启反对越南侵略的独立运动，以及随之而来的战后和平重建行动。这些事态的变化在东亚地区乃至全球范围内都产生了重大影响。为维护柬埔寨的国家主权独立和东亚地区安全，中国明确表示要尽最大可能支持柬埔寨寻求民族独立，并由此创新外交斡旋方式，积极参与柬埔寨问题的多边安全合作之中。
“斡旋外交”（mediation）又称“外交调停”，指的是作为未卷入冲突的第三方运用非暴力手段介入并试图结束冲突的努力。斡旋外交可以为冲突各方提供更客观的条件和更现实的可能结果，冲突各方可以借助第三方斡旋交换信息、理念和关切，从而形成令冲突各方受益的和平路径。通过斡旋促成和平解决柬埔寨问题，将有效降低东亚地区的不稳定因素，促进地区安全。因此，中国借助“大多边”斡旋外交，在联合国大会（简称联大）和安全理事会层面推动政治解决柬埔寨问题，促成安理会在柬埔寨战后和平重建中发挥主导作用。借助“小多边”斡旋外交，中国政府通过主场外交，为柬埔寨各方提供会谈场所，推动柬国内四方力量和谈与和解、接受并实施联合国相关决议。中国坚持，苏联支持越南入侵柬埔寨严重威胁地区安全，并视其为影响中苏关系正常化的三大障碍之一。
（一）中国在联合国层面支持政治解决柬埔寨问题
中国在联合国“大多边”层面开展的斡旋外交主要体现在三个方面：借助联合国多边外交平台，连续11年推动联大通过决议，谴责越南入侵柬埔寨；围绕民主柬埔寨作为联合国合法代表席位问题，与东盟一道支持柬埔寨在联合国的合法抗争；支持安理会在柬埔寨和平重建中发挥主导作用，利用联合国安理会五大常任理事国合作框架（P5），推动政治解决柬埔寨问题。
第一，推动联大形成决议，谴责越南对柬埔寨的侵略行为。联大是联合国主要的审议、决策机关，由全体会员国组成，是唯一具有普遍代表性的机关。联合国大会所通过的联大决议，体现了国际社会对相关议题的态度，具有合法性权威。
1978年12月，越南军事入侵柬埔寨。之后，柬埔寨逐渐形成了以西哈努克亲王为代表的反抗力量。1979年1月，西哈努克出席联合国安理会召开的特别会议，控告越南的侵略行为，呼吁联合国支持柬埔寨的正义斗争。西哈努克的斗争得到包括中国、法国在内的联合国常任理事国的支持，以及联合国绝大多数会员国的同情。中国要求安理会召开会议讨论柬埔寨问题，希望东南亚国家采取各种措施制止越南的侵略行为。
1979年1月11—15日，联合国安理会连续召开会议讨论柬埔寨问题，中国常驻联合国代表团在会上据理力争，强烈谴责越南对民主柬埔寨的武装侵略和入侵行动。1月15日，中国支持孟加拉国等不结盟国家关于柬埔寨问题的决议草案，然而这份呼吁立即停火、撤军的决议草案被苏联行使否决权予以否决。之后由于苏联作为安理会常任理事国拥有一票否决权，安理会在相当长时间未能在柬埔寨问题上发挥主导作用。
针对苏联的举动，中国与东盟国家、不结盟运动国家一道，转而在联大寻求推动政治解决柬埔寨问题。中国积极支持东盟国家关于和平公正解决柬埔寨问题的主张，支持泰国、印度尼西亚等东盟国家关于越南从柬埔寨撤军、柬埔寨实行“中立化”以及推动国际社会解决柬埔寨问题的努力，并在联大与东盟相互配合，就审议“柬埔寨形势”、“空缺民柬席位”等议题协调合作。自1979年第33届联大开始，到1989年第44届联大结束，中国与东盟国家、不结盟运动国家协调立场，连续11年持续推动联大审议“柬埔寨形势”议题，一再呼吁政治解决柬埔寨问题，并以压倒多数通过了要求公正合理解决柬埔寨问题的决议。借助联大在国际合法性方面的权威，联大决议以特有的“点名—羞辱”（naming-shaming）方式宣布越南侵略行为违法。尽管联大决议不具备强制执行力，但决议体现了国际社会对越南外交的一致立场，能够在客观上对越南形成国际舆论和道德压力，消耗越南的外交资源与国家名声。
第二，围绕柬埔寨作为联合国合法代表席位问题，中国支持柬埔寨政府在联合国的合法抗争。越南入侵柬埔寨后，在柬建立了“韩桑林—洪森”为首的金边政权，希望借助联合国实现对新政权的国际承认。为此，自1979年2月开始，越南、苏联与华沙条约组织成员国通过给联大主席、安理会主席、经济与社会理事会主席写信的方式，企图剥夺民主柬埔寨（简称民柬）在联合国的合法席位，转而承认新成立的柬埔寨人民共和国政府。
由于柬埔寨联合国合法席位问题与谴责越南入侵柬埔寨、寻求全面政治解决柬埔寨问题密切相关，越南及苏联的外交活动遭到联合国绝大多数成员国的反对。围绕“空缺民柬席位”问题，中国与东盟国家采取联合行动，支持东盟维护民柬在联大的席位。在中国和东盟国家的集体努力下，从1979年到1990年柬埔寨全国最高委员会建立前，联大拒绝了越南企图剥夺民柬合法席位的修正案，继续保持对民柬政府的外交承认。1990年，新成立的柬埔寨全国最高委员会继承了民柬政府在联合国的合法席位，柬埔寨在联合国合法代表席位问题得到最终解决。
第三，积极协调联合国安理会常任理事国立场，推动安理会在政治解决柬埔寨问题上发挥主导作用。受苏联阻挠，在1990年前联合国安理会未能通过一份关于柬埔寨问题的决议。国际社会曾于1988年、1989年分别在雅加达和巴黎召开政治解决柬埔寨问题的会议，特别是巴黎会议因代表性最广，被视为柬埔寨战后和平安排的肇端。在此次会议上，西哈努克建议组建一个民族团结政府，然而越南和洪森所代表的金边政权立场顽固，反对四方分享平等主权，致使会议历经一个月的磋商也未能达成具有实质性的协议。
为扭转雅加达和巴黎两次会议的挫折，中国与安理会其他常任理事国开始在安理会层面寻求解决方案。中国通过协调与法美英等国关于柬埔寨问题的立场，确定了柬埔寨战后和平重建的一系列基本原则，如尽早公正合理地政治解决柬埔寨问题、越南必须从柬埔寨撤军、建立以西哈努克亲王为首的四方代表参加的柬埔寨临时联合政府、支持联合国在柬埔寨过渡时期发挥主导作用等。
1990年1—8月，安理会五个常任理事国先后在纽约和巴黎就柬埔寨冲突的全面政治解决方案进行了六轮副部长级磋商，以加强联合国在柬冲突全面政治解决中的作用。其中，中国统筹“中国—越南—苏联”三边外交关系，将督促苏联劝说越南从柬撤军作为谈判的主要议程。1990年8月28日，安理会五大常任理事国就解决方案的框架达成最后协议，制定了《柬埔寨冲突全面政治解决框架》文件。1990年9月20日，安理会通过“关于柬埔寨局势”的第668号决议，认可联合国安理会五个常任理事国提出的柬埔寨冲突全面政治解决方案框架。这是在安理会层面围绕越南入侵柬埔寨议题所达成的第一个决议，表明安理会常任理事国特别是苏联外交立场的转变。越南外交部发表声明，表示将尊重这些决定。
安理会决议的通过，为柬问题的最终政治解决提供了良好的外部条件和动力机制。1991年，《全面政治解决柬埔寨问题的协定》（也称《巴黎协定》）在巴黎签署，柬埔寨进入联合国安理会主导下的战后和平建设阶段。中国认为框架文件是政治解决柬埔寨问题的基础，主张尊重联合国在政治解决柬问题上的主导权和权威性，发挥五个常任理事国合作协商的引领作用，这些立场有力推动了柬埔寨问题在联合国层面实现公平合理的解决。之后，中国围绕柬埔寨问题所开展的多边安全合作主要落脚到推动柬各方政治力量接受安理会决议上来。
（二）中国外交斡旋柬埔寨国内政治力量的合作与和解
柬埔寨一度存在西哈努克领导的民族军、宋双为首的民族解放军、“红色高棉”民柬国民军以及越南扶持的“柬埔寨人民共和国”等四方军事力量。相对于联大“大多边”平台而言，“小多边”外交斡旋则是指中国通过主场外交，在柬埔寨和平重建的关键节点邀请柬多方政治力量在北京协商，协调各方立场，为全面政治解决柬埔寨问题奠定基础。
1986年，针对越南第一次提出从柬埔寨撤军的设想，中国政府抓住时机邀请原民柬政府、西哈努克亲王、宋双三派抵抗力量在北京召开内阁会议。这是中国第一次实施“小多边”类型的斡旋外交，其重要成果是柬有关各方形成了关于政治解决柬埔寨问题的“八点建议”。1989年9月30日，西哈努克亲王在参加第41届联大一般性辩论时，公开介绍了“八点建议”的内容，包括分阶段撤军、建立由四方政治势力组成的临时政府等。尽管“八点建议”遭越南拒绝，但得到了国际社会的积极反应和绝大多数国家的支持。其内容后被联合国政治解决柬问题的框架文件所吸纳，成为最终政治解决柬和平重建问题的基础纲领。
1990年8月28日，联合国五大常任理事国达成《柬埔寨冲突全面政治解决框架》文件。此后，中方继续致力于推动该文件的落实。西哈努克提议在北京举行最高委员会工作会议，对此中国政府回应愿为会议提供一切必要的方便。1991年7月16日，柬埔寨全国最高委员会工作会议在北京钓鱼台国宾馆举行，诺罗敦·西哈努克亲王主持会议，柬埔寨全国最高委员会成员贺南洪、洪森、殷莫里、尹春林、乔森潘、拉纳烈、宋双和宋成参加会议。会议讨论了柬埔寨问题全面政治解决的协议草案文件并发表最后公报，最高委员会一致推选西哈努克亲王担任主席，再次重申接受联合国五大常任理事国为政治解决柬埔寨问题所制定的框架文件。与此同时，为推动安理会深入参与柬国内四方政治势力和解，中国主持举行了为期两天的国际会议，包括安理会五常、巴黎会议两主席、秘书长代表及泰国、日本、澳大利亚、新西兰、加拿大、意大利等非正式观察员的代表参会。会议新闻公报对柬全国最高委员会会议取得的进展表示满意，认为加速完成全面政治解决协议的时机已到来。
在中国政府主场外交的基础上，当年10月，中国等18个国家与柬埔寨四方顺利签署《巴黎协定》，标志着延续13年之久的柬埔寨问题终于得到全面、公正和合理的政治解决，柬埔寨迎来了和平的曙光。1992年2月28日，安理会通过第745号决议，授权建立柬埔寨过渡时期联合国权力机构（简称联柬权力机构），作为柬过渡时期的指挥者、协调者、建设者和重建项目的分配者。
随着柬埔寨战后和平重建工作的展开，中国将斡旋外交的重点调整为帮助联柬权力机构打破僵局、推进工作，推动民柬力量与柬埔寨各方政治力量会面沟通。民柬一方提出准备参加柬第二阶段和平进程。对此，中国在与西哈努克亲王协商后，于1992年11月7—8日在北京举办了关于柬埔寨问题的非正式多边磋商。参加此次磋商的有柬埔寨国家元首、柬全国最高委员会主席诺罗敦·西哈努克亲王，柬埔寨问题巴黎会议两主席法国外长迪马和印度尼西亚外长阿拉塔斯，联合国驻柬临时权力机构代表明石康，柬全国最高委员会中代表柬埔寨四方的成员、安理会五个常任理事国的代表，以及澳大利亚、德国、日本和泰国的代表。磋商重点是进一步实施《巴黎协定》，就柬埔寨大选问题进行讨论。尽管这次磋商在消除已有的主要障碍方面未能取得一致，但各方就关注的重点问题交换了意见，明确了柬埔寨大选能够促进民族和解进程，有利于巩固柬埔寨的稳定气氛。
1993年1月，联柬临时权力机构进入实现柬埔寨民主大选的关键时期。中国常驻联合国代表团起草了关于柬埔寨问题的第840号决议（1993），获得安理会一致通过，决议呼吁柬埔寨各方充分尊重柬埔寨大选结果，希望柬埔寨各方以民族大义为重，通过协商组建能体现民族和解精神的新政府，希望国际社会充分尊重柬埔寨人民根据自己意愿作出的选择。5月，柬埔寨在联合国主持下举行首次全国大选，9月，颁布柬埔寨王国宪法，成立柬埔寨王国第一届政府，西哈努克就任柬埔寨国王。随后联合国安理会通过第880号决议，宣告联柬权力机构任务顺利结束，联合国主导下的柬埔寨国家重建完成。自此，柬埔寨和平建设由国际援助转向国内政治势力主导的关键时期。随着最后一支红色高棉游击势力投降入编，1998年11月30日，洪森首相领导的第二届柬埔寨王国政府正式宣告成立，洪森宣布柬埔寨实现国家统一、完成民族国家建设。之后，洪森分别于2004年、2008年、2013年和2018年4次连任首相，柬埔寨进入了由洪森为代表的国内政治精英长期稳定执政时期，开启了和平与发展的新阶段。
在参与柬战后和平重建和地区多边安全合作时，中国所开展的斡旋外交主要呈现以下特征。第一，始终坚持不干涉他国内政原则。1989年柬埔寨战后和平进程开启后，《人民日报》连续发表《重建柬埔寨任重道远》《柬埔寨和平协定的执行不容干扰》《柬埔寨和平形势不容逆转》三篇时评，阐述中国关于柬战后重建的原则立场，强调尊重柬埔寨自主权，主张每个国家都有权决定自己国家的政策，大国不应在其他地区建立霸权。第二，尽最大可能争取统一战线。不论是在联合国层面斡旋，还是推动柬国内各方政治势力和解，斡旋外交的目的都是帮助柬争取国际社会最大支持，提供力所能及的便利和帮助。第三，抓住关键时间节点劝谈促和，维护联合国在主导柬战后和平建设中的权威性，推动柬各方合作和解。
三、发展合作：中柬关系重心的转向
长期战乱使和平观念深入人心，随着柬埔寨战后和平重建进程的完成，亚太地区安全形势得到极大改善。1994年是柬埔寨完成和平重建、进入国家建设新阶段的开局之年。这一年柬埔寨公布了第一个五年“社会经济发展规划”（SEDP I 1996-2000），将宏观经济稳定、社会发展和减贫作为目标，将发展经济、实施全方位对外开放作为执政重点，自此柬埔寨进入了新的经济发展时期。1998年，洪森新政府发布施政纲领，指出柬埔寨此后5年的内外政策将以“和平、稳定、民主、发展”为宗旨。2004年7月洪森出任柬第三届王国政府首相，随后颁布了以增长、就业、公平、效率为核心的国家发展“四角战略”。为摆脱欠发达国家身份，柬埔寨政府先后制定了六个国家发展战略计划，并实施了四期“四角战略”，聚焦减贫、深化改革和发展、加强基础设施建设和制度建设，以提升柬埔寨的国际竞争能力。2019年11月7日，柬埔寨颁布《2019—2023年国家发展战略计划》，计划此后五年投入599亿美元，以实现2030年进入中等偏高收入国家行列、2050年成为高收入国家行列的目标。
在这一背景下，中柬关系发展的重心从之前以多边外交斡旋协商为主的安全合作，逐渐转变为以民生发展为主的援助与发展合作。在此阶段，中国作为柬埔寨的重要合作伙伴，在柬经济社会发展中扮演了重要角色。中方加大对柬经济社会重建项目的投入，双方合作中的互利性增强，双边战略关系得到极大提升。
1999年2月，正值柬埔寨即将完成第一个五年社会经济发展规划，洪森第一次以柬国家领导人的身份对中国进行正式访问。通过此次访华，洪森为柬带回了2亿美元的无息贷款，这是当时中国对外经济援助中金额最高的一笔贷款。此后中柬两国高层频繁会晤。2000年1月，时任中国国家主席江泽民对柬进行国事访问，双方签署《中柬关于双边合作的联合声明》，确定两国发展更加密切和稳固的传统睦邻友好关系。2006年，中柬双边关系进一步升级为建立全面合作伙伴关系。2010年12月，洪森访华，两国关系升级为全面战略合作伙伴关系。
自2014年开始，中柬命运共同体建设进入快速推进期。2014年，习近平主席在会见柬埔寨首相洪森时，提出中柬要结成守望相助的命运共同体。2016年6月初，柬国王西哈莫尼对中国进行国事访问，中柬双方一致同意推动中柬全面战略合作伙伴关系不断向前发展。2017年5月，洪森首相访华，双方签署《联合新闻公报》和《共同推进“一带一路”建设合作规划纲要》，加快发展战略对接。2018年1月，李克强总理访问柬埔寨，提出两国携手打造具有战略意义的命运共同体，为中柬关系注入新的内涵。2019年1月洪森访华期间，双方发表联合公报，同意加快“一带一路”倡议和“四角战略”对接，落实好两国政府关于共同推进“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”建设的合作规划纲要。2019年4月，《中柬构建命运共同体行动计划》在北京正式签署，中柬全面战略合作伙伴关系达到历史新高度。2022年1月1日，中柬自由贸易协定正式生效实施，对柬实现高水平关税减让。2022年11月，李克强访问柬埔寨，双方一致认可继续加快推进中柬命运共同体建设，签署了进一步加强双边关系的18项重要文件，重点推动两国政府、军方和发展战略的有效对接。2023年2月，《关于构建新时代中柬命运共同体的联合声明》表明双方将从政治、产能、农业、能源、安全和人文六大领域入手，打造中柬“钻石六边”合作架构。
在一定程度上，中柬两国领导人会晤次数成为反映两国关系冷暖的晴雨表。如图-1所示，自1999年柬埔寨开启经济社会重建，中柬两国领导人交往次数总体呈增长趋势，其中新冠疫情令高层会见受阻，但依然保持了一定的会见频次，表明两国政治关系紧密，高层互信为双方发展合作提供了良好的政治条件。
随着柬埔寨政府将执政重点从维护国家安全转为实施一系列国家发展战略和规划，中国对柬合作重点也从国际安全合作转变为国际发展合作。柬埔寨国内以发展农业经济为主，存在经济社会发展不平衡、基础设施建设滞后、资金缺口巨大以及区域一体化水平较低等现实情况，针对这些情况中国不断丰富对柬发展合作方式，形成了以民生发展为导向，以无偿援助、大型互联互通基础设施援建、境外示范产业园区和减贫示范项目为特色的新型发展合作模式。在援助方式上，中国对柬提供的无偿援助主要用于援助柬埔寨基层民生改善项目，如民生供水、乡村公路建设、教育环境和设施改善以及惠民医疗工程项目等，无息贷款和优惠贷款则主要用于大型基础设施建设，主要包括道路桥梁、水利水电等大型公共基础设施项目。
（一）中国援建柬埔寨改善基层民生工程
乡村打井供水项目是中国援建柬基层民生工程的主要内容。柬埔寨拥有丰富的水资源，然而长期的战乱环境导致很多水利工程年久失修，民众长期饮用不洁雨水、河道取水。有调查显示，截至2019年3月，柬埔寨有84％的民众无法获得洁净水，且每年都会有一大批人因饮用不洁水而患腹泻、甲肝、伤寒，甚至因此死亡。在此背景下，乡村打井供水项目成为帮助柬埔寨应对极端天气、改善农村居民生活水平、解决农村水资源缺乏的重要手段，这也是中国援柬持续时间最长的民生工程。1995—2001年，中国援柬打井工程（一期、二期）已在柬埔寨7省1市打井1000口，使25万农民饮上卫生水，不仅令当地居民结束了长期饮用不洁雨水的历史，也帮助当地修建农村水利灌溉系统。2016年9月，柬农村发展部向中国商务部提出，希望在柬19个省的农村新打深井6423口、新建普通池塘550座、新建带斜坡保护的池塘100座，分三年三期实施。2018年7月一期项目正式交付柬方，投入使用的水井和池塘解决了柬埔寨6个省10万民众的饮水用水问题。2021年12月，中国援柬乡村供水项目二期工程移交，共帮助柬埔寨16个省修建了1800余口深水井、近130座社区池塘，有效解决了广大农村民众饮用水源及用水卫生问题，提高了社区的防疫水平，改善了村民的生活质量和生产条件。
除乡村供水项目外，乡村公路建设、技术学校设施和环境提升，以及基层医疗设施改善项目也是中国对柬无偿援助的重要内容。2017—2019年，由中国政府提供无偿援助资金建设的柬埔寨乡村道路项目一期工程建成通车，包括6条道路及1座桥梁，打通了磅清扬省、磅士卑省、磅同省和磅湛省4个省份的农村交通发展脉络，助力柬农村脱贫。2016—2018年，中国政府向柬埔寨提供36亿人民币的无偿援助，其中包括援助40套流动诊所和1500套沼气炉设备的惠民工程。此外，中国援柬基层医疗改善项目还包括覆盖全柬25个省市的医疗车“流动诊所”、为心脏病患者实施免费手术的“爱心行”项目，以及为中小学生提供眼睛卫生保健的“澜湄光明行”等专项援助项目。在教育领域，中国先后启动了援建吉井农业技术学校项目和柬埔寨桔井大学项目，极大促进了柬东北地区的教育发展。2017年6月，中国对柬援建项目中柬友谊理工学院竣工验收，目前已成为为西港特区企业乃至柬埔寨全国培养职业技能人才的专业院校。2019年6月，中国援柬重大教育环境与设施改善项目开工，项目分布于金边、磅湛和干拉省，惠及26所高中和1所培训学校，项目管理及施工总金额约1.34亿元人民币，由中国政府无偿援助资金支持，采取受援方自建模式实施。
2019—2021年，中国向柬埔寨提供40亿人民币无偿援助，用于改善柬埔寨民生和基础设施项目。此外，中国社会层面也积极参与对柬埔寨基层民生项目的援助，中国和平发展基金会自2012年开始帮助柬埔寨修建医院、学校、农业排灌泵站，并开展“丝路之友”幸福泉等民生项目，解决当地居民基本生活需求。2019年新冠疫情暴发以来，抗疫医疗物资援助、疫苗援助、派遣医疗专家组、助柬建立防疫医疗救治中心成为中国援柬抗击疫情的主要内容。2020年，中国向柬埔寨提供9.5亿人民币无偿援助，支持柬政府落实紧急项目。中柬合作也借助中国政府“南南合作援助资金”，通过与联合国开发计划署三方合作项目方式，为柬埔寨提供紧缺的个人防护设备、处理医疗废物和废水的全套设备，提升医疗废物处理能力。
（二）援建大型基础设施带动柬经济发展
中国通过援建道路桥梁、水利水电等公共基础设施，有效填补了柬埔寨政府的资金缺口，助力改善柬埔寨公共基础设施条件，带动当地经济与社会发展。同时，中国优惠贷款支持的项目由中方企业负责承建，也有利于中国企业“走出去”，实现共同发展。2004年，援助柬埔寨修复7号国家公路是当时中国援柬的最大项目，该项目按中国三级公路标准设计，总长186.648公里，合同金额5.08亿元人民币，施工工期为41个月。作为泛亚公路网的重要组成部分，这条公路大大改变了柬埔寨东北地区的交通落后状况，有力促进柬埔寨、老挝和越南以及大湄公河次区域所有国家间的交流与合作。其他道路类基础设施援建项目包括柬埔寨58号公路项目，9号公路、3号公路改扩建项目，架设洞里萨河大桥以及上丁湄公河中柬友谊大桥等项目。截至2019年1月20日，中国向柬埔寨提供无偿援助和优惠贷款修建的道路和桥梁超过3000公里，横跨不同河流的大型桥梁9座，不仅打通了柬国内交通网，还促成了柬埔寨与邻国的互联互通。
中国援建柬埔寨水利水电工程属于支持柬能源安全的重点项目。柬埔寨水能资源丰富，然而却是东盟十国中电力开发程度最低、电价最高的国家之一，总体电力供应无法满足本国生产、生活的需求，尤其在旱季缺口更大，且城乡电网覆盖率和农村电网普及率较低，仍有约57.3％的农户无电可用。截至2020年底，中资企业在柬建成投产10座水电站、1座火电站和2座重油电站，装机总量在柬全国装机总量中占比超70％，2020年上网电量占比达80.3％。其中甘再水电站是当时中国海外投资建设的最大水电站，同时具备城市供水及灌溉等辅助功能。桑河二级水电站是柬埔寨最大的水电工程，可以解决约300万柬埔寨人一年的用电问题，扭转柬埔寨严重依靠国外进口电力的局面。中资各电站预计到2021年底累计为柬提供70亿度电，实现二氧化碳减排459.76万吨。
（三）共享发展知识，推动柬国家能力建设
境外示范产业园区和减贫示范项目体现了中国基于自身发展经验，通过对外发展合作“授人以渔”的探索。
1. 打造示范产业园区
柬埔寨西哈努克港经济特区（简称西港特区）是由中柬企业共同开发建设的国家级境外经贸合作区，也是共建“一带一路”的旗舰项目和样板园区。柬埔寨自2005年起通过设立经济特区吸引外商投资，并将经济特区的设立和管理交予私营部门。2006年，中国商务部出台《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，鼓励扶持企业建设境外经济贸易合作区，随后中国政府出台一系列推进海外园区建设的规范。在中柬两国投资政策推动下，中国江苏省红豆集团联合光明集团、华泰投资置业和益多投资发展集团等民营企业，与柬埔寨国际投资开发集团共同合作，于2006年11月成功申报建立西港特区，成为中国商务部批准的首批境外经贸合作区之一。2008年西港特区获柬批准正式开工建设。2009年7月，西哈努克市与无锡市缔结成为友好城市，同年西港特区通过国家商务部、财政部的考评，成为全国首批、江苏唯一通过考核确认的境外合作区。2010年，中柬两国政府签署《关于西哈努克港经济特区的协定》，明确了西港特区的法律地位，并建立了西港经济特区双边副部长级协调委员会这一常态化协调机制。2014年，西哈努克省与江苏省签署友好合作备忘录。西港特区成为中国首个由双边政府签约支持建设的园区。
西港特区合作项目先后被写入2016年两国政府《联合声明》、2018年两国政府《联合公报》，以及2022年两国政府《联合公报》，体现出两国政府对这一示范园区的重视。此外，中国“一带一路”倡议与柬“四角战略”第三阶段以及《2015—2025工业发展计划》高度契合，而继续建设和运营好西港特区有助于双方实现产业升级。随着中柬命运共同体建设的不断推进，中柬两国达成共识，将以西港特区为重点，深化两国产能投资合作，助柬加快构建现代化产业体系，将西哈努克省建设成多功能经济特区，打造互利共赢的产业链供应链格局。
海外园区是中国企业“走出去”和共建“一带一路”倡议的重要载体，是中国对外发展合作的主要抓手。西港特区不仅是中柬两国利用国内国外两种资源，打开中国和东盟庞大市场的载体，也是中柬两国共享发展经验的平台和窗口。随着两国经济与战略关系升级，西港特区的功能定位也从单一制造、贸易物流园区向数字智慧园区转变。中国企业投资建立西港数字经济产业园，支持柬埔寨经济多元化和产业升级，早日实现“数字柬埔寨”。中国企业将全球化发展布局、业务和技术升级的机会与母国与东道国的发展诉求相结合，相互成就。
2. 开展减贫示范项目
减贫技术援助是南南合作的重要内容，也是中国基于柬自身客观发展条件所打造的重点合作项目。尽管柬埔寨自战后和平建设以来取得一系列成就，但是作为传统农业国，仍面临工业基础薄弱、贫困人口众多的问题。柬埔寨减贫示范合作技术援助项目是通过“东亚减贫示范合作技术援助项目”进行的。2014年第17次东盟与中日韩（10＋3）领导人会议上，李克强总理提议实施“东亚减贫合作倡议”，并提供1亿元人民币，开展乡村减贫推进计划，建立东亚减贫合作示范点。2015年，中国政府确定与柬埔寨、老挝、缅甸三国进行合作，开展中国援助东亚减贫示范合作技术援助项目。项目由国家乡村振兴局（原国务院扶贫办）牵头组织实施，中国国际扶贫中心会同有关单位和专家进行项目设计，并协助商务部国际经济合作事务局开展项目管理。2017年2月，中柬两国签订项目《实施协议》，中方项目实施单位是四川省乡村振兴局项目中心，柬方项目主管单位是柬埔寨农村发展部，项目实施周期为三年。中国对柬减贫合作主要通过借助中国政府提供的资金和技术，以农村生产生活为中心因地制宜，制定系统的减贫方案，打造两个减贫示范村——干丹省穆坎普区斯瓦安普乡的谢提尔普洛斯村和斯瓦安普村，通过案例推广促进柬埔寨减贫和乡村治理能力建设。经过三年时间，新建或修缮住房300余户，建成乡村饮水工程1处，打深层井2口，新建集中供水塔1座，示范村近4000人用上了清洁卫生的自来水，82户贫困户用上照明电，500户村民用上节能灶。不仅如此，还动员250余家农户发展特色种植业和养殖业，建成2个洗洁精加工厂，成为当地的扶贫创业车间。
柬埔寨减贫合作项目呈现明显的发展知识的传递过程。一是体现在中国“精准扶贫”经验的移植，如乡村卫生工程、乡村照明工程、改善居住环境和条件、特色产业扶贫、建设乡村社区综合体、兴办乡村企业以解决劳动力就业问题等，都在柬埔寨减贫示范村项目上有所体现。二是体现在减贫管理经验的传递上，如中国扶贫开发局与柬埔寨农村发展部共同组建项目管理办公室，中国专家与柬埔寨官员和村民共同探索适合当地发展的减贫之路。三是注重总结在地化扶贫经验。与中国传统的援外成套项目和物资项目相比，援外乡村减贫项目尚属新生事物，具有内容复杂、规模较小、实施难度较高的特点。中国国际扶贫中心总结并编写了《中国援外乡村减贫项目操作指南》，扩大减贫经验共享范围，为包括柬埔寨在内的东亚国家消除贫困、改善民生提供示范。
结语
作为两个发展型国家，中柬双方的发展合作为柬埔寨结束战争动荡、实现长期安全和发展提供了良好条件。从各项指标看，柬埔寨自战后重建以来国民经济实现了巨大提升。根据世界银行数据，1999—2020年柬埔寨经济年均增长7.45％，超过同时期同样表现优异的越南（6.36％）。柬国内生产总值从1993年的25.3亿美元，增长到2021年的269.6亿美元，增长10余倍。人均国民生产总值从1994年的262美元增加到2021年的1625美元，增长6倍。以联合国人类发展指数衡量，柬埔寨从1990年的0.378增至2021年的0.593，提高56.9％。
目前，中国是柬埔寨第一大贸易伙伴、最大的投资国，最大的发展援助国，同时也是柬埔寨大米的最大进口国，以及柬埔寨最大旅游客源国。1994年，中柬双边贸易额仅为0.4236亿美元，占柬当时全国外贸总额的3.43％。2020年，中柬双边贸易额达到95.6亿美元，中国成为柬埔寨最大的进口来源国，占柬埔寨进口总额36.8％。2021年中柬双边贸易额136.7亿美元，同比增长43.1％，提前两年完成双边贸易额突破100亿美元的目标。对柬投资方面，2015年以来中国就是柬埔寨最大外资来源国。1994—2022年，中国对柬直接投资总额超过180亿美元，占同期柬吸引外资总量的43％。中国参与柬埔寨战后经济社会建设，基于共同发展的全方位合作对促进柬经济社会发展无疑产生了重要而积极的影响，推动了柬埔寨的国家发展和进步。
出于对“安全—发展”联结的深刻认知，以及基于中国自身发展经验，中国参与地区合作时主张通过不断发展以消除导致贫穷与战争的根源，以发展促进受援国的国家安全和社会经济发展，以及地区的和平稳定。这在中国援柬过程中体现尤为明显。在柬埔寨战后和平重建阶段，中国采取积极的多边斡旋外交，为政治解决柬埔寨问题、推动柬政治和解提供便利。在柬埔寨完成国家重建、开启经济社会重建阶段后，出于中柬两国共同发展的需求，中国根据柬国家发展规划和战略的调整，因地制宜、因时制宜开展以基层民生条件改善、基础设施硬件建设和国家发展能力建设相结合的发展合作，帮助柬埔寨经济与社会发展取得了一系列令人瞩目的成就，中柬战略关系也得到极大提升。
随着美国拜登政府继续把中国当成最主要对手和最大地缘政治挑战，构建起美国主导的小多边安全联盟体系和推行“印太经济框架”，借助“印太战略”多向拉拢盟友和伙伴，将发展合作打上安全烙印，对华实施全方位遏制打压战略，不断将中美关系推向意识形态化、政治化和安全化，中国参与地区合作面临新的安全态势。这一新的历史背景下，中国参与地区发展合作需要有危机意识。“安全—发展联结”的理论内核是安全与发展互为表里，体现在政策上就是需要平衡安全政策的发展化和发展政策的安全化。中国需要警惕美国对外发展合作的强安全化趋势，调整传统式国际发展合作中以市场为主导的单一经济维度目标，如以服务中国企业“走出去”，获取国外市场和投资等，逐渐转变为切实在统筹发展与安全两大因素基础上，慎重考虑并采取必要的反制措施，借助强大的经济和科技实力，不断优化推进以发展为导向的地区合作。中国作为最大的发展中国家，需要不断凝聚发展中国家关于和平与发展的最大共识，通过发展缔造安全，以地区和平建设者的身份不断推动安全与发展的协调发展。
《外交评论》（2023年第2期）
