全球安全倡议与中非安全合作

张春，云南大学非洲研究中心研究员

在百年未有之大变局加速演进的背景下，非洲面临的安全挑战正呈现前所未有的复杂态势。一方面，非洲内部的既有与新生安全挑战相互叠加；另一方面，日益恶化的外部安全环境正形成一种结构性压力。面对国际社会和平赤字、安全赤字持续加重的严峻现实，习近平主席提出全球安全倡议，为国际社会提供了新型国际安全公共产品。这是中非共筑安全共同体的关键抓手，对非洲而言尤其重要和及时，将助推中非高水平命运共同体建设，并为构建人类命运共同体提供地区性和领域性示范。

非洲安全挑战的复杂化态势

自冷战结束以来，非洲安全大致经历了四个阶段性发展态势：冷战结束后的头十年，即20世纪90年代，美苏两极结构性压力消失导致大量内部矛盾集中性释放，非洲陷入“内战十年”；2001年“9·11”事件爆发后，全球反恐成为新的结构性压力，非洲安全进入“反恐十年”；2011年中东剧变以来，相关国家传统政治权威坍塌，安全威胁草根化成为新的安全挑战来源，非洲安全步入全新的“草根十年”；进入21世纪第三个十年，非洲安全面临内外新旧危机交织叠加的复杂局面，主要表现为五个方面。

第一，暴力草根化。自2011年以来，非洲安全挑战的根本性质发生了变化，即非结构性暴力取代结构性暴力占据主导地位。所谓结构性暴力是主要由国家及国家代理人发起的自上而下的暴力，如政府军与叛军的冲突、政府对平民的镇压等；相应地，非结构性暴力是由社会层面发起的自下而上的暴力，典型体现是政治抗议及无组织的社会性仇怨暴力。根据武装冲突地点与事件数据项目（ACLED）统计，1997—2008年，非洲的非结构性暴力在安全事件中占比始终低于30％，2002年更是低于20％。随着传统政治权威的弱化，非结构性暴力自2011年起成为非洲安全挑战的主要来源，在暴力事件中占比从2010年的35.05％激增至49.77％。直至今天，非结构性暴力的比重始终保持在40％以上。在自下而上的社会暴力增长的同时，安全形势恶化催生出的民众自保努力，特别是地方民团力量，日益成为非结构性暴力的重要组成部分，其中，以布基纳法索的“国土防卫志愿者”（Volunteers for the Defense of the Homeland, VDP）最为典型。

第二，恐匪合流化。尽管美国自2001年起就在非洲全面开展反恐行动，但非洲恐怖主义活动的全面扩大仍是美国中东反恐的后果，曾盘踞在中东地区的恐怖组织“伊斯兰国”在美国进行全球反恐以来特别是2015年之后，在非洲实现大规模扩张。例如，在全球恐怖主义威胁最为严重的前10个国家中，2011年非洲仅索马里（位居第5）和尼日利亚（第8）在列，2015年仅尼日利亚（第2）、埃及（第7）和索马里（第8）；到2020年增至5个，即索马里（第3）、尼日利亚（第4）、布基纳法索（第6）、马里（第7）和莫桑比克（第9）；2023年仍有5个，即布基纳法索（第1）、马里（第3）、索马里（第7）、尼日利亚（第8）和尼日尔（第10）。根据《全球恐怖主义指数2024》数据统计，2023年全球因恐怖主义死亡的人数相比2022年增长22％，为2017年以来的最高纪录；撒哈拉以南非洲仍高居全球首位，其中又以萨赫勒地区为最，几乎占非洲恐怖主义事件的一半、占全球的26％，布基纳法索更是全球遭受恐怖主义威胁最为严重的国家。非洲的恐怖主义团体正日益深入社区，与有组织犯罪团体间的差异正持续缩小，二者可能共存、合作甚至合并。这意味着，“恐匪合流”在非洲正成为常态，绑架、抢劫金矿、非法经济、收取保护费等犯罪活动日益成为恐怖主义团体的生存手段。

第三，跨境网络化。在非洲长达17万公里的国际边界中，仅35％被正式划定，共有109段边界存在争端。这意味着非洲国家间相互干预的高度便利：一些非洲邻国之间不仅存在大量领土争端，而且经常性地相互支持对方的叛乱团体；对恐怖主义、有组织犯罪、非法经济等而言，易渗透的边界本身也意味着重大机会。正因如此，非洲恐怖主义活动从2010年时的高度分散，逐渐向东部非洲的肯尼亚—索马里边境区、中部非洲的乍得湖地区和西部非洲的萨赫勒地区这三大跨境地区集中。从更为宽泛的冲突或不稳定角度看，非洲安全挑战主要集中于马诺河（Mano　River）地区、非洲之角、大湖地区及萨赫勒／马格里布（Sahel／Maghreb）等四个跨境地区。由于相邻各国的发展水平、治理能力等存在较大差异，跨境地区事实上也是“安全洼地”：不法分子以国家边界作为护身符，跨界到邻国为非作歹，然后逃窜到另一国逃避惩罚；那些生计困难或向往更好生活的普通人，则往往利用跨境民族的历史性亲缘关系，通过非法移民、非法劳工、商品走私等手段到邻国谋生，或者将邻国当作前往欧美国家的跳板。

第四，政变频发化。西方国家往往从“民主倒退”视角观察非洲自2019年以来的新一轮政变潮，但此轮政变具有突出的反殖民主义色彩，同时折射出“西式民主”在非洲国家的水土不服。仅就考察政治独立而言，20世纪60年代起的非洲去殖民化运动仍是未竟的事业，尤其在非洲法语国家。自2019年以来的新一轮政变潮，恰好主要发生在非洲法语国家，如马里、布基纳法索、尼日尔、加蓬等。更为重要的是，这些政变大多以既有政府未能很好地履行安全、治理和发展等使命为由，普通公众也往往表示默许或认同。非洲晴雨表（Afrobarometer）的一系列民意调查表明，尽管民主政治已深入人心，但公众对民主能否正常运转充满怀疑，进而也日益容忍政变。2022年的调查显示，反对军事统治的公众（67％）相比此前下降了8个百分点，有53％的公众认为在选举官员滥用权力的情况下可接受军队干政；在18—35岁青年人中持这一观点的比例更高（56％），只有43％的公众认为军队无论如何也不应干政。

第五，干预援助化。随着非洲内部新旧安全挑战的复杂演变，以美欧国家为代表的域外行为体开始尝试调整对非干预手法。进入21世纪第三个十年以来，西方大国特别是美国和法国在非洲持续受挫，使援助转型加速。与2019年以来的非洲政变潮同步，法国被迫从马里、布基纳法索、尼日尔等国撤出军事力量，美国与尼日尔的安全合作也被迫中止。这一持续受挫与西方大国过度强调直接军事介入高度相关，以法国在萨赫勒地区长达10年的新月形沙丘行动（Operation　Barkhane）为典型。在此背景下，美欧启动了以所谓“安全援助”掩饰其对非军事干预的战略转型。它们通过将民事援助与军事援助相结合，并覆盖从冲突管理、稳定化转型直到和平时期建设的整个流程，试图以“安全援助”美化其对非军事干预。

全球安全倡议的公共产品意涵

中国长期支持非洲和平与安全事业，就非洲地区持续加重的和平赤字特别是安全赤字而言，中国提出的全球安全倡议是一项及时且针对性强的国际公共产品。这具体体现在全球安全倡议的理念性、物质性和制度性三个方面。

第一，全球安全倡议坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，是中国为包括非洲在内的国际社会提供的重要国际安全思想性公共产品。非洲安全挑战的复杂态势，凸显了共同、综合、合作、可持续安全观的基础性意义。其一，非洲安全挑战的暴力草根化、跨境网络化、干预援助化等发展态势，放大了国土安全与国民安全、内部安全与外部安全、自身安全与共同安全的关系，凸显了非洲国内政府与民众、邻国之间及非洲国家与外部合作伙伴的共同安全的重要性。其二，非洲安全挑战呈现恐匪合流化、跨境网络化、政变频发化等发展态势，意味着保持人民安全、政治安全、经济安全及国家安全等安全要素之间的综合平衡，是实现非洲长治久安的关键所在。其三，非洲安全挑战的内外新旧要素相互叠加，意味着国家与人民、国内与国际的通力合作对非洲和平与安全至关重要。其四，非洲安全挑战背后的发展赤字、资金不足、治理不佳等深层根源，使可持续的安全观念成为必须。需要强调的是，在2021年发布的《中非合作2035年愿景》中，中非双方共同强调，不仅要以共同、综合、合作、可持续的安全观为指导，也要深化治国理政经验交流，加强发展思路和理念对接。这意味着，全球安全倡议倡导的共同、综合、合作、可持续的安全观，得到非洲的高度认可。

第二，全球安全倡议明确提出20个重点方向，为国际社会特别是非洲提供了重要国际安全物质性公共产品。其一，支持非洲国家增强自主维护和平的能力建设，支持以非洲方式解决非洲问题。中国专门为非盟提供1亿美元军事援助，用于支持非洲和平与安全架构的建设和运作。2018年中非合作论坛北京峰会还设立了中非和平安全合作基金。中国与诸多非洲国家开展安全合作，为其提供警务和军事培训，帮助提高安全治理能力。其二，中国不仅倡导国际社会为非盟自主和平行动提供充足、可预测、可持续的资金支持，还尽力提高在联合国维和行动中的摊款比例。目前，联合国维和经费80％以上用于非洲。2000年以前，中国承担的联合国维和行动摊款比例低于1％，2001年增至1.9％；此后迅速增长，到2021年已增至15.2％。中国还于2016年出资成立中国—联合国和平与发展基金，其中的秘书长和平与安全子基金聚焦国际安全公共产品供应。截至2023年底，子基金共启动83个项目，实际投入5960万美元，其中相当大一部分投向非洲。2024年9月，习近平主席在中非合作论坛北京峰会上宣布，将向非方提供10亿元人民币无偿军事援助　，支持非洲国家军队建设。其三，推动非洲地区热点问题解决，特别是积极落实“非洲之角和平发展构想”，推动非洲之角和平会议机制化，积极打造合作示范项目。其四，全球安全倡议还围绕应对恐怖主义、气候变化、网络、生物、新兴科技等非传统领域挑战开展安全合作，帮助非洲加快落实联合国2030年可持续发展议程，以可持续发展促进可持续安全等。

第三，全球安全倡议明确提出五大类合作平台，为国际社会和非洲提供了重要国际安全制度性公共产品。这五大类合作平台和机制涵盖以联合国为核心的全球机制、中国对发展中地区的整体外交机制、全球安全倡议自建机制，以及现有中外安全对话机制和领域性安全机制。其中，在联合国、中非和平安全论坛、非洲之角和平会议、全球公共安全合作论坛（连云港）等机制中，非洲都是重要的参与方。

在为国际社会特别是非洲提供重要国际安全公共产品的同时，全球安全倡议也积极借鉴吸取其他国际安全公共产品的经验教训。冷战结束以来，安全援助日益成为国际安全公共产品供应的主要方式，其中又以美国、法国、英国等为典型。中国政府于2018年首次正式采纳“安全援助”这一术语。在2018年中非合作论坛北京峰会上，中国承诺将在共建“一带一路”、社会治安、联合国维和、打击海盗、反恐等领域推动实施50个安全援助项目；在2021年中非合作论坛第八届部长级会议上，中国又承诺将在非洲实施10个和平安全领域的援助项目并继续对非盟提供安全援助。与此同时，中国充分认识到西方对外安全援助背后的地缘政治目标对公共产品供应的扭曲效应，强调应在统筹安全与发展的前提下，为非洲各国提供涵盖冲突管理、稳定化转型与和平支助的全流程安全援助。2024年中非合作论坛北京峰会后发布的行动计划就覆盖了从全球安全治理到维和、反恐、执法、领事，再到网络安全、人工智能、核安全合作、生物安全、防扩散等的全流程安全援助。

在借鉴现有国际安全公共产品供应特别是西方安全援助的基础上，全球安全倡议实现了两大创新。一是坚持共同、综合、合作、可持续的安全观。学术界以中国自身实现改革稳定发展的经验为基础，总结提炼出“发展和平论”，与美欧强调意识形态优先的“自由和平论”形成鲜明对比。“自由和平论”不仅无视安全的深层根源——发展欠缺，更自认优越进而基于“援助方例外论”干预东道国安全治理。这导致西方提供的国际安全公共产品不仅没有促进东道国的长治久安，反而成为更大的“麻烦制造者”。“发展和平论”强调在发展、稳定／安全、改革／治理间的合理平衡，坚持“发展是解决所有问题的总钥匙”，是一种标本兼治的创新型方案。例如，《中非合作论坛——北京行动计划（2025—2027年》强调，中方支持非盟的和平、安全、发展三位一体计划。二是秉持开放包容原则。欢迎和期待各方参与，共同丰富倡议内涵，积极探索开展新形式新领域合作。西方对外安全援助将地缘政治关切置于优先地位，极易诱发供应竞争与供应排斥，不仅难以解决安全问题，而且常常人为制造国际安全公共产品的供应赤字。践行全球安全倡议，有助于加大对西方相对忽视的领域如非洲之角、几内亚湾、大湖地区等地区和粮食安全、公共卫生、轻小武器管控等议题的投入，有助于通过单边匹配逻辑（Unilateral　Matching），倒逼西方更为积极地为非洲提供国际安全公共产品，进而破解供应赤字、应对安全挑战。

以全球安全倡议助推非洲和平与安全

2024年召开的中非合作论坛北京峰会有着承前启后的战略意义：其是新冠疫情大流行后的首次峰会，也是全球安全倡议提出后的首次峰会，更是《中非合作2035年愿景》和非盟《2063年议程》第二个十年（2024—2033）实施计划拟定后的首次峰会。因此，此次峰会不仅面向未来三年的中非合作行动计划，更着眼未来10年的中非合作中长期规划。构建中非安全共同体，是以非洲自身需求特别是非盟《2063年议程》第二个十年实施计划为基准，实现中非和平与安全合作的全面对接，这也符合《2063年议程》第二个十年实施计划的另一战略目标要求，即建设功能完备的非洲全球伙伴关系平台（African Global Partnership Platform）。

在全面评估非盟《2063年议程》第一个十年（2013—2023）实施计划的基础上，第二个十年实施计划将议程七大愿景具体化为未来十年内应实现的七大雄心（Moonshot），并为每个雄心确立具体的战略目标。建设“和平与安全的非洲”是议程第四个愿景，由目标13（维持和平安全与稳定）、目标14（稳定与和平的非洲）和目标15（非洲和平与安全架构全面运转并发挥实际功能）构成。和平安全目标在第一个十年实施计划期间进展不够理想，在第二个十年实施计划中被调整为“友好解决冲突”（雄心四），涵盖两个战略目标，下设三个具体目标。

从非盟《2063年议程》第二个十年实施计划战略目标与议程目标的对应度看：第二个十年实施计划战略目标4.1（维持和平安全与稳定）事实上是议程目标13，下设一个具体目标即“及时识别和应对成员国所面临的和平安全风险”；第二个十年实施计划战略目标4.2（培育稳定与和平的非洲）包括两个具体目标，分别为“消弭枪声和清除所有民兵团体”和“非洲和平与安全架构及其他大陆性和平安全框架的全面运转”。这意味着，议程目标15某种程度上被降级为议程目标14的具体目标之一，与“消弭非洲枪声”倡议相并列。在具体目标下，非盟提出未来十年非盟整体及成员国可采取的具体举措，其中第二个十年实施计划战略目标4.1的具体目标涵盖7项具体举措，战略目标4.2的具体目标a也有7项具体举措，具体目标b有4项具体举措。

因此，以2024年中非合作论坛北京峰会成功召开为契机，中非将率先推动全球安全倡议与非盟《2063年议程》第二个十年实施计划和平安全目标的全面对接，携手推进和平安全的现代化，将中非安全合作打造成为全球安全倡议的地区、领域和项目示范。

第一，前瞻预估全球安全治理态势、非洲挑战及相应能力，系统设置全球安全倡议下中非和平安全合作的重点领域。根据联合国于2021年提出的《我们的共同议程》（Our Common Agenda），全球安全治理未来将聚焦六个核心领域，即降低战略风险，强化前瞻预警和安全风险识别与适应能力，重塑暴力应对策略，预防冲突和建设和平，支持区域性冲突预防，将保护妇女和女童置于安全政策中心。这在很大程度上表明，民事安全挑战与传统军事冲突在非洲的相对重要性正呈此升彼降态势。

结合中国经验、可用资源与全球安全倡议合作领域，中非和平安全合作聚焦如下方面：一是加强理念交流，即以共同、综合、合作、可持续的安全观为理念指引，尊重非洲国家主权和领土完整，遵循联合国宪章宗旨和原则，重视非洲各国合理安全关切，通过对话协商方式和平解决分歧和争端，实现传统与非传统领域安全的合理统筹；二是坚持联合国的核心地位，在联合国框架内推动非洲冲突预防、和平安全架构建设、冲突后重建、维和行动与和平支助开展等；三是聚焦军备控制特别是轻小武器控制，支持“消弭非洲枪声”倡议落实；四是支持以非洲方式解决非洲问题，支持非洲安全自主能力建设，提供有益的安全援助；五是探索具有非洲特色的热点问题解决之道，推动非洲地区热点问题的政治解决，积极打造践行全球安全倡议的合作示范项目。

第二，结合未来三年的短期行动计划和未来十年的中长期执行规划，明确全球安全倡议下中非和平安全合作的具体举措。一是理念对接，重点围绕如第二项（在所有发展进程中巩固和平文化的机制建设）、第三项（将少数民族纳入和平安全事务）、第四项（学校和平教育主流化）和第六项（强化妇女在和平安全中的作用）等非盟《2063年议程》第二个十年实施计划战略目标4.1具体目标展开。

二是冲突调解，重点围绕非盟《2063年议程》第二个十年实施计划战略目标4.1具体目标的第五项具体举措（促进和解与调解，包括使用替代的争端解决方式），战略目标4.2具体目标a的第二项具体举措（冲突时期的调解、对话、协调与和平共处举措）等，实现通过对话协商方式和平解决争端。突出斡旋调解、政治协商和包容对话是中国特色的热点问题解决方式，这与运用非洲方式解决非洲问题的对话和解理念相一致。

三是支持非洲自主安全能力建设，包括轻小武器控制、支持以非洲方式解决非洲问题等，重点是非盟《2063年议程》第二个十年实施计划战略目标4.1具体目标的第七项（冲突预防与解决及打击恐怖主义等），战略目标4.2具体目标a的第一项（强化各国禁止轻小武器扩散的法律）、第六项（强化非洲常备军的快速部署能力建设），战略目标4.2具体目标b的第二项（鼓励非盟成员国、地区经济共同体／地区机制全面实施非洲和平安全架构）等具体举措。

四是制度建设对接，即在全球安全倡议框架下支持中非和平安全论坛、非洲之角和平会议等机制建设，与非盟《2063年议程》第二个十年实施计划战略目标4.2具体目标a的第七项具体举措（加强非盟成员国与国际机构的和平安全合作）相对接。

第三，通过中非合作论坛实现全球安全倡议与全球发展倡议、全球文明倡议及“一带一路”倡议的统筹推进，帮助非洲实现可持续发展与安全。

一方面，实现“一带一路”倡议与“三大全球倡议”的功能性协同增效，通过对和平安全、经济增长、社会发展和文明交流的全覆盖，推动非洲可持续发展与可持续安全齐头并进。一是结合“一带一路”倡议和联合国2030年可持续发展议程，重点支持非洲经济转型、工业化、农业现代化、基础设施建设、大陆自贸区建设等，同时深化共建“一带一路”安全保障交流与合作，使非洲成为“发展和平论”的受益者；二是结合全球发展倡议与非洲社会发展规划，重点支持非洲实现减贫、缩小不平等、应对气候变化、改善公共卫生等发展目标，夯实非洲可持续安全的社会基础；三是结合全球文明倡议与非洲公民赋权行动，聚焦妇女和青年两大群体，重点实施“非洲妇女赋能计划”和“非洲青年展翅计划”，推进联合国安理会第1325（2000）号决议（即妇女、和平与安全议程）和联合国安理会第2250（2015）号决议（即促进青年、和平与安全议程）在非洲的落实；四是坚持“非洲提出、非洲同意、非洲主导”原则，积极开展涉非三方安全合作，探索国际安全公共产品供应的分工合作。

另一方面，实现“一带一路”倡议与“三大全球倡议”的财政性协同增效，通过培育非洲可持续安全的内生性“造血”能力，夯实非洲安全治理的财政可持续性基础。一是坚持以落实“三大全球倡议”为战略引领，以高质量共建“一带一路”为实践平台，充分发挥“一带一路”倡议的“造血”功能，夯实推动落实全球安全倡议的财政基础；二是结合“一带一路”倡议与非盟《2063年议程》第二个十年实施计划四大金融机构建设目标，即到2033年实现非洲央行、非洲货币基金、泛非投资银行和泛非股市等建成运行，促进非洲提升“造血”能力，实现可持续发展与可持续安全的良性循环。

《当代世界》（2024年第9期）