全球发展倡议与全球发展治理体系变革

王明国，华东政法大学政府管理学院教授

全球发展倡议是促进全球发展事业的系统性倡议，是新时代中国向世界提供的重要国际公共产品。2021年9月，习近平主席在第七十六届联合国大会一般性辩论上首次提出全球发展倡议，呼吁国际社会形成合力，坚持发展优先，坚持以人民为中心，坚持普惠包容，坚持创新驱动，坚持人与自然和谐共生和坚持行动导向，加快落实联合国2030年可持续发展议程，实现更加强劲、绿色、健康的全球发展。全球发展倡议提出以来，理念内涵不断丰富，核心主张日益彰显，落实机制逐步健全，合作机制不断完善，推进路径更加清晰，重点合作稳步推进。全球发展倡议秉持天下公器的人类视域，以开放合作推动发展繁荣；创新全球发展和国际公共产品理论，超越“霸权稳定论”与“金德尔伯格陷阱”；探索建立新型合作机制，举办全球发展高层对话会和全球共享发展行动论坛。全球发展倡议是助推联合国2030年可持续发展议程的最新行动计划，有助于促进发展议题重回国际议程中心位置，为“全球南方”共同发展注入强劲动力，是推动全球发展治理体系改革的中国方案。

全球发展倡议为“全球南方”提供新机遇

全球发展倡议的重点对象和优先方向是“全球南方”。“全球南方”既是一个政治术语，更是一个发展命题。当前，“全球南方”声势卓然壮大，成为维护国际公平正义、构建新型国际关系的关键力量，也是塑造全球发展规范、推动全球发展的重要力量。打破旧有不合理发展治理“常态”，是“全球南方”的紧迫需求。全球发展倡议积极回应“全球南方”的正义呼声，为“全球南方”发展提供新机遇。

第一，创新全球发展理论，促进“全球南方”可持续发展。全球发展倡议把发展作为推进全球治理的“金钥匙”，成为具有丰富内涵的新型发展理论。一是坚持以人民为中心的发展观。全球发展倡议坚持把改善民生置于全球宏观政策框架的突出位置，彰显“以人民为中心”“发展为民”的核心理念；坚持将减贫置于重点合作领域的首位，推进全球减贫事业重返正轨；坚持将改善人民福祉、实现人的全面发展作为出发点和落脚点，实现惠及面更广、包容性更强的发展。二是坚持共同发展观。西方国家往往以资本增值的逻辑看待国际发展，把西方自身定位为“改造者”，把“全球南方”作为西方的“他者”和“被改造者”，这是一种发展歧视，导致贫富差距扩大等严重弊端。全球发展倡议主张共同发展，摒弃西方资本逻辑下的“片面发展观”和“狭隘发展观”。三是创新国际公共产品理论。国际公共产品是全球发展理论在全球化过程中演变和发展的结果。全球发展倡议是理念与行动相得益彰的新型发展类公共产品，是对传统公共产品理论的重大创新。西方国家基于自利逻辑看待国际公共产品供给，“霸权稳定论”实质是把供给公共产品作为维持领导地位的工具。当前，西方国家经济低增长、政府高负债、民粹主义思潮蔓延，国际公共产品供给意愿和能力均明显下降。尽管如此，西方国家不欢迎他国供给公共产品，公共产品私有化导致发展类公共产品供需出现严重失衡。全球发展倡议坚持“多源汇聚、多元交融”，把公共产品的全球集体供给和地区合作供给结合起来，供给路径多元模式是对传统霸权供给模式的摒弃，契合“全球南方”发展需求。

第二，构建发展支持系统，优化“全球南方”发展资源。党的二十大报告指出，“中国愿加大对全球发展合作的资源投入，致力于缩小南北差距，坚定支持和帮助广大发展中国家加快发展。”联合国《2024年可持续发展筹资报告》指出，筹资困境危及可持续发展目标，“全球每年发展筹资缺口估计达到4.2万亿美元，只有大量增加融资，才能实现可持续发展目标”。大多数“全球南方”国家发展水平低、支持系统不健全、气候脆弱性强。近年来，美元加息导致“全球南方”债务负担加重，高债务水平、巨额融资缺口和不良融资条件容易诱发偿付能力风险。全球发展倡议坚持“多元投入、多向对接”，聚焦发展、创新驱动和行动导向理念，围绕绿色发展、数字经济等八大重点合作领域，优化发展资源，改进发展筹资，防止高债务风险。同时，加大人才培养和能力建设力度，推动“全球南方”可持续工业化进程，助力高质量、可持续发展，实现更充分、更平衡发展。

融资缺口是“全球南方”面临的棘手挑战。全球发展倡议帮助“全球南方”破除发展瓶颈、缩小筹资差距，通过缓债、发展援助等方式予以支持，防止系统性金融风险。中国不断加大全球发展合作资源投入，把南南合作援助基金整合升级为“全球发展和南南合作基金”，并在30亿美元基础上增资10亿美元；同时，加大对中国—联合国和平与发展基金的投入，截至2022年4月，中国共向该基金提供资金1.2亿美元，开展112个合作项目，惠及100多个国家和地区。2021年12月，中国向联合国粮农组织捐赠5000万美元，为实现可持续发展议程SDG1目标（无贫困）和SDG2目标（零饥饿）作出贡献。截至2024年7月，中国—联合国粮农组织南南合作信托基金资金总额已达1.3亿美元。2023年，中国国家国际发展合作署首次调动120亿美元专项资金，支持全球发展倡议项目落地，实现国际发展合作融资方式新突破。2024年6月，中国宣布将在国际农业发展基金续设南南及三方合作基金，增加1000万美元等值人民币捐款，用于支持“全球南方”农业发展。中国援助领域既有“全球南方”普遍关注的基础设施、农业发展等传统援助，也有生态环保、教育文化等新型援助。同时，中国创新独立融资和联合融资方式，提升“全球南方”在税收、私人投资、混合融资及创新融资工具等方面的能力。全球发展倡议坚持多向对接，推动其他发展伙伴增加全球发展资源投入。中国推动国际货币基金组织6500亿美元特别提款权普遍分配方案生效，促成各方就特别提款权转借方案达成共识，提升其危机反应能力。中国向国际开发协会第20轮增资捐款，推动该轮增资总额达930亿美元；推动世界银行通过总额为11亿美元的补充重债穷国（HIPC）倡议；推动二十国集团成员落实缓债倡议，中国缓债总额居各成员之首。总之，中国帮助“全球南方”减轻债务负担，没有一个国家因与中国合作而陷入所谓“债务陷阱”。

第三，打造伙伴关系网络，共筑“全球南方”发展共同体。全球发展倡议重点关注“全球南方”国家尤其是小岛屿发展中国家、最不发达国家、内陆发展中国家和非洲国家。作为最大的发展中国家、不结盟运动的伙伴，中国始终坚持“全球南方”天然成员的身份定位。全球发展倡议坚持“多主体参与、双多边结合”，与各国发展战略紧密对接，打造全球发展伙伴关系网络。“全球南方”是全球发展的中坚力量，中国与“全球南方”国家一道共同推动落实全球发展倡议，共建“全球南方”发展共同体。同时，中国积极推动发达国家和相关国际组织增加对全球发展的资源投入，推动发达国家承担更多责任，缩小南北发展鸿沟。全球发展倡议坚持汇聚多方资源，与发达国家求同存异，与“全球南方”聚同化异，打造团结、平等、均衡、普惠的全球发展伙伴关系。

全球发展倡议是人类命运共同体理念在全球发展领域的重要实践。作为人类命运共同体的重要组成部分，“全球南方”发展共同体可以从双边和多边两个层面协同推进。在双边层面，推动签署全球发展倡议合作文件和谅解备忘录。中国与坦桑尼亚、蒙古国等40多国签署全球发展倡议合作文件，同20多个国家和国际组织分别签署合作谅解备忘录，打造更多结果导向、惠及更多发展中国家的项目。在多边层面，全球发展倡议打造“面向共同未来”的国际发展平台，同有关方共同设立落实全球发展倡议三方合作示范中心，支持“全球南方”发展；推动落实二十国集团缓债倡议支持非洲和最不发达国家工业化合作倡议，持续向二十国集团务实合作项目库提交项目；推进“金砖+”国际合作，落实《金砖国家加强供应链合作倡议》《金砖国家制造业数字化转型合作倡议》，为“全球南方”自主发展创造新机遇；引领亚投行、金砖国家新开发银行参与全球发展倡议合作，共筑“全球南方”发展共同体。

全球发展倡议引领全球发展治理体系变革

世界经济复苏失衡、全球发展治理失序与大国战略竞争、地缘政治较量升级交织叠加，全球发展议题被边缘化、政治化甚至武器化，全球发展治理体系面临失灵、失信、失效挑战。在此背景下，中国提出全球发展倡议，引领全球发展治理体系深度变革。

一是坚持共商共建共享，创新全球发展治理理念。全球发展治理是国际合作的首要议题。西方国家的全球发展治理理念具体是指通过新自由主义主张，以“休克疗法”推行自由化、市场化、私有化等激进改革措施，建立西方样板的市场经济体系。西方国家强调经济自由化、市场化、私有化，实质是保障资本权利的自由、实现资本逐利的自由。在西方国家看来，“全球南方”发展的唯一途径就是照搬西方模式。发展是“全球南方”的第一要务，南方国家急需国际发展援助，但是西方发展援助往往附加严苛的民主、人权等政治条件，不仅援助效果不彰，而且导致受援国局势动荡，发展赤字、治理赤字、安全赤字不断加剧。本质上，西方发展援助是一种新殖民主义活动，意图维护不平等的全球发展治理体系。鉴于新自由主义治理理念的严重弊端，世界各国意识到新自由主义主导下的全球发展治理迫切需要根本性变革。

中国是推动全球发展援助与国际发展合作的引领性力量，重要援助国和成功受援国的双重身份促使中国形成了独特的全球发展治理理念。全球发展倡议充分体现中国将自身发展与世界发展相统一的全球视野和大国担当，充分彰显共商共建共享的全球治理观。共商共建共享理念既是解决全球治理失灵、纠正全球治理偏差的重要理念，也是落实全球发展倡议、造福世界各国的重要理念。“共商”是中国同各方围绕全球发展倡议的指导原则、重点项目、组织实施等积极互动。通过坦诚协商和平等交流，各方在全球发展倡议框架下能够形成共同发展的认知和共同受益的信念。“共建”是指坚持真正的多边主义和有效的国际合作原则，调动各方积极性，通过共同参与建设，加快落实全球发展倡议。中国把共同发展置于全球发展倡议的核心地位，把减贫放在开展国际合作的优先位置，通过共同建设，把握中国与世界可持续发展的共同方向。“共享”是指通过落实全球发展倡议推动全球发展治理体系更加公正合理，是共商共建的最终目标。全球发展倡议不仅提供物质资源等“硬援助”，还提供发展知识和经验等“软援助”，通过消除贫困、改善民生，持续提升“全球南方”的自主发展能力和发展收益。

二是坚持“内生、多源”的赋能驱动，升级全球发展治理模式。贫困一直是困扰全球发展治理的突出难题。近年来，全球减贫成果遭遇逆转，全球发展的不确定性、不稳定性和不可预测性上升。西方援助存在诸多弊病，包括援助与受援国发展诉求不匹配、附加条件过多、受援国没有参与权和决策权等。从2003年在罗马举行的首届援助有效性高层论坛到2019年在纽约举办的全球有效发展合作伙伴关系（GPEDC）高级别会议，西方开出的国际援助“处方”频频失效。当前，发展援助日益成为美西方开展大国竞争的重要手段。美国加大力度抢占海外市场，通过“捆绑援助”获取更大利益回报；主打“透明、人权、劳工”等西方援助标准，打造融资条款的美式规则。但是，西方带有支配性的、居高临下的对外援助模式脱离实际，无法解决穷国内生发展问题，反而会使其陷入“外援依赖模式”陷阱，形成“援助的恶性循环”。

全球发展倡议坚持“内生、多源”的赋能驱动，旨在构建整体、高效、包容的国际发展合作体系。首先，创新以“内生赋能”为导向的新型发展援助模式。全球发展倡议增强发展的平衡性、协调性、包容性，统筹应对“全球南方”经济发展外部失衡与完善全球经济治理内部秩序。中国发展援助以“项目制”形式为主，改善受援国经济社会和文化环境，提升其内源发展和自主发展能力，彰显了中国负责任大国形象。其次，创新“债务换发展”方式。近年来，中国在无偿援助、无息贷款等传统援助基础上，创新性开展“债务换发展”方式，推进“援外、贸易、投资”三位一体援外方式，统筹援外标志性工程和“小而美”项目。最后，创新配资合作项目。通过对外援助和动员受援国政府、民营部门、国际机构等多元行为体在全球发展倡议框架下开展项目活动，以多源合作拓宽发展渠道；遵循“自愿参与、多方共建、方式创新、开放透明”原则，在全球发展倡议框架下拓展全球发展项目库，打造新型发展示范项目。

三是坚持开放包容普惠，变革全球发展治理机制。全球发展倡议聚焦发展议题、加强理念共享、坚持行动导向，践行共商共建共享的全球治理观，打造开放、包容、普惠的新型全球发展治理机制。中国具有强烈意愿为全球治理提供经验，同时注重区分不同领域的国际发展需求，根据自身比较优势，形成多层次、有步骤、显特色的国际公共产品供给路线图。中国的国际发展合作围绕重点领域搭建共同发展平台，推动全球发展倡议机制化。

全球发展倡议积极构建有利于保障各国发展利益的国际制度和多边规则，坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，倡导平等有序的世界多极化和普惠包容的经济全球化。全球发展倡议重视同联合国对接，发挥联合国发展系统的作用。全球发展倡议的八大重点领域覆盖了联合国2030年可持续发展议程所有目标，为加快落实可持续发展目标注入新动能，也为“后2030”发展提供新思路。面对贸易碎片化、阵营化挑战，全球发展倡议坚定维护多边贸易体制，推动国际货币基金组织和世界贸易组织改革，不断完善发展治理结构和利益分配格局，打造透明、非歧视、开放和包容的全球发展环境。中国推动国际发展制度创新性发展，设立全球发展促进中心，举办全球共享发展行动论坛高级别会议，凝聚共促发展共识，促进可持续发展。

深入落实全球发展倡议的实践路径

百年未有之大变局下，南北发展鸿沟持续扩大，世界经济复苏步履维艰，全球发展赤字有增无减。为此，需要进一步提高全球发展倡议的实效，引领国际发展合作理念、机制和实践创新。

第一，一体谋划落实全球发展倡议和高质量共建“一带一路”。全球发展倡议和“一带一路”倡议的目标、理念和实施路径存在紧密联系。习近平主席在和平共处五项原则发表70周年纪念大会上指出，“推进高质量共建‘一带一路’，践行全球发展倡议，目的就是要实现增长机遇的普惠，推动发展道路的包容，让各国人民共享发展成果。”当前，可从机制、项目和地区三个方面进行一体谋划。一是坚持机制协同，统筹推进。高质量共建“一带一路”和落实全球发展倡议致力于供给国际公共产品，引领全球治理，推动构建人类命运共同体。有必要强调机制协同、畅通沟通环节，强化发展导向、提升治理效果。比如，全球发展促进中心网络秘书处成立后，可加强与“一带一路”国际合作高峰论坛秘书处在政策制定、项目开展等方面的沟通协调，加强力量整合、凝聚整体合力。二是坚持发展项目和合作计划协同，形成合力。发展援助既是全球发展倡议的关注重点，也是共建“一带一路”的重要内容。2023年《第三届“一带一路”国际合作高峰论坛务实合作项目清单》包括“实施1000个小型民生援助项目”“实施‘一带一路’可持续发展技术专项合作计划、‘一带一路’科技减贫专项合作计划”等内容，这些项目计划与全球发展倡议正在推动的合作项目高度相关。全球发展倡议重视民生援助与民生工程，开展贴近民生的“小而美”项目，有必要加强与“一带一路”相关项目协调，合力开展行动。三是坚持重点地区协同，共同落实。为推动全球发展倡议与高质量共建“一带一路”协同增效，可选择若干重点地区汇聚发展资源，打造标志项目，形成示范效应。比如，选择澜湄地区、中亚地区等，将其打造成为高质量共建“一带一路”示范区、全球发展倡议先行区，发挥“先行探路、引领示范、辐射带动”作用，推动高质量共建“一带一路”，落实全球发展倡议，推动普惠包容的经济全球化。

第二，发挥联合国统筹协调作用，提升议程推进能力。联合国是落实全球发展倡议的重要平台。联合国宪章第55条规定“联合国应促进较高之生活程度，全民就业及经济与社会进展”，强调成员国在国际经济和社会合作方面的权利和义务。当前，联合国多数发展目标落实缓慢，可通过全球发展倡议加快推动。一是加强与联合国发展系统的机制化合作，与2024年联合国未来峰会对接，与联合国贸发会议、开发计划署及国际贸易中心加强协调，与“全球粮食、能源和金融危机应对小组”等机制协同增效，完善中国—联合国粮农组织南南合作圆桌会议机制。二是依托联合国发挥援外杠杆导向作用，凝聚援外、投资、贸易合力，与联合国“可持续发展目标刺激计划”形成合力，增加可持续发展融资。可依托“全球发展倡议之友小组”予以呼应，推动成立全球发展倡议推进工作组，细化各项合作议题。三是构建基于联合国的联合融资机制，把全球发展倡议融资与联合国可持续发展融资结合，与联合国发展筹资问题国际会议和经社理事会发展筹资问题后续论坛建立良性互动。落实《亚的斯亚贝巴行动议程》，创新绿色债券、社会投资债券等金融工具，构建新型全球融资框架。支持将于2025年6月在西班牙举行的联合国第四次发展筹资问题国际会议，推动实现大规模可持续融资。“全球发展倡议之友小组”要加强与联合国可持续发展筹资办公室、发展筹资问题机构间工作队的沟通协调。根据《全球发展项目库筹资准则》，加强同联合国开发计划署、国际农业发展基金合作，实现联合国发展系统功能的最优组合。

第三，构建多层次制度支撑网络，汇聚发展共赢新动能。当前，人类社会急需系统且可行的国际公共产品，构建人类命运共同体。国际发展制度是公共产品供给的重要平台，但现有制度及其政策约束力趋弱，缺乏财政资源和发展动力支撑。推动全球发展倡议框架内合作机制建设是深化国际发展合作、应对外部挑战的主动选择，也是全球发展倡议进入务实合作新阶段的客观要求。一是秉持“凝聚共识、共谋发展”的机制建设理念，把全球共享发展行动论坛打造成落实全球发展倡议的品牌机制。全球共享发展行动论坛是中国政府落实全球发展倡议的重要举措。在2023年和2024年连续两年成功举办基础上，可对行动论坛进行成员扩容和制度升级，谋划设立常设秘书处等内部机制，赋予其更多的协调作用和平台功能。二是推动“全球发展倡议之友小组”机制建设。扩大“全球发展倡议之友小组”高级别会议的影响力，进一步凝聚国际发展新共识、培育全球发展新动能；创新“全球发展倡议之友小组”研讨会选题，密切与联合国贸发会议、世贸组织等机构的交流。三是探索打造全球发展倡议框架的配套机制。完善在联合国总部举办的全球发展倡议主题推介会、合作成果展示高级别会议，形成互为补充、相得益彰的成果落实宣传平台。

第四，加强倡议落实绩效评估，提升实质化发展收益。绩效评估是通过对项目、方案及其实施结果进行系统评估，判断实现预定目标的能力，以指导、调整政策或制定新政策。绩效评估是全球发展倡议落实机制的重要组成部分，评估结果有助于改进发展项目的实施和运转。全球发展倡议需要针对合作情况开展动态评估，定期发布落实进展报告。合理借鉴联合国联合检查组、联合国评价小组秘书处、经合组织发展援助委员会网络等机构的评估经验，对照联合国2030年可持续发展议程，分析全球发展倡议相关绩效，对资源、投入、转换、产出、结果、反馈等，进行系统和公正的评估。评估指标可以从成员开放性、架构整体性、合作凝聚性等方面进行设置，对评估指标编码、区间赋值，设置评分量表并平衡权重，利用计量经济学的面板数据模型分析发展治理效果，以此为后续同类研究开展提供更精细测量服务。坚持成果导向型管理，坚持进程绩效、中间绩效与结果绩效结合，进行中期、事后和长期影响评估，落实以发展为导向、以项目为载体的倡议目标。注重对发展援助和项目落实进行信息搜集、整理和评估，建设全球发展倡议框架下的国际发展合作数据库，并将相关数据的采集存储与分析挖掘常态化。通过全过程、全要素、全层级评估，推动全球发展合作取得实效，助力构建人类命运共同体。

《当代世界》（2024年第8期）